Bantuan Likuiditas Bank Indonesia atau BLBI menjadi masalah karena adanya keraguan terhadap fasilitas BLBI untuk perbankan sebagai langkah kebijakan Pemerintah dan atau Bank Indonesia, dan dugaan adanya penyelewengan penyaluran oleh BI, serta pemanfaatannya oleh bank-bank penerima. Karena adanya kecurigaan terhadap kebijakan maupun penyaluran serta pemanfaatannya, maka pembebanan pembiayaannya, apakah layak dipikulkan pada APBN atau tidak, juga menjadi masalah.
Masalah ini mencuat setelah diumumkannya hasil audit umum BPK terhadap Bank Indonesia yang memberikan suatu disclaimer, pada akhir tahun 1999. Di dalam pengumumannya mengenai hasil audit tersebut, BPK tidak bersedia memberikan pendapat karena, antara lain menemukan adanya kelemahan pengawasan intern dan pembukuan yang tidak beres di BI serta berbagai bank-bank penerima BLBI. Dalam testimoni Gubernur BI dengan Komisi IX DPR bulan Nopember 1999, telah disepakati untuk diselenggarakan suatu investigative audit tentang BLBI oleh BPK-RI.
Sebagai kelanjutan dari audit umum yang diakhiri dengan disclaimer, suatu Investigative audit telah dilakukan dan hasilnya telah diumumkan melalui Siaran Pers BPK-RI Tentang Hasil Audit Investigasi dan Penggunaan BLBI, 4 Agustus 2000. Hasil audit tersebut mengungkapkan hal-hal yang menimbulkan sangkaan tindak pidana atau perbuatan yang merugikan keuangan negara.
Meskipun bantuan likuiditas BI ke pada perbankan telah ada semenjak berdirinya BI sebagai bank sentral, karena pemberian fasilitas ini melekat pada setiap bank sentral, hal ini baru menarik perhatian masyarakat setelah terjadinya krisis. BLBI dilihat sebagai masalah karena besarnya jumlah dana yang tersangkut, dan karena kecurigaan adanya penyelewengan dari penyaluran serta penggunaannya. Masalah BLBI juga menyangkut pembebanan pembiayaannya, terutama setelah BI menjadi bank sentral yang berstatus independen.
Mengenai apa yang disebut BLBI sebenarnya tidak selalu jelas. Dalam arti yang luas BLBI adalah terminologi yang digunakan untuk mengelompokkan seluruh bantuan likuiditas BI ke pada perbankan, di luar Kredit Likuiditas Bank Indonesia (KLBI). Dalam arti besarnya dan yang nampaknya dipermasalahkan adalah bantuan likuiditas BI ke pada sejumlah bank yang terjadi pada waktu krisis keuangan melanda perekonomian nasional. Pembahasan di sini pada dasarnya menyangkut bantuan likuiditas tersebut.
KRISIS LIKUIDITAS DAN BLBI.
Keketatan likuiditas sangat meningkat selama Oktober - Desember 1997. Sebelum tindakan likuidasi 16 bank, dimulai dengan kegoncangan karena banyaknya selebaran gelap yang memuat banyaknya jumlah dengan daftar nama bank-bank yang akan ditutup. Setelah likuidasi 16 bank, beredar lagi berbagai selebaran gelap yang menunjukkan daftar bank-bank yang akan terkena likuidasi tahap ke dua. Keputusan likuidasi sendiri, semula memperoleh tanggapan yang positif, akan tetapi reaksi yang tidak proporsional berbagai pihak, seperti penuntutan Gubernur BI dan Menkeu ke PTUN oleh pemilik Bank Andromeda dan Bank Jakarta dan beredarnya berita akan dilakukan penutupan bank tahap kedua, telah menimbulkan penarikan dana nasabah secara besar besaran dan bersamaan dari bank-bank yang dipandang kurang aman atau 'beresiko tinggi' ke bank-bank yang dianggap lebih aman, atau dipindahkan dari rupiah ke USD. Dari yang terakhir sebagian ditransfer ke luar negeri menjadi bagian dari pelarian modal. Proses tersebut dikenal sebagai flight to safety dan flight to quality.
Keketatan likuiditas secara umum terjadi karena kebijakan Pemerintah untuk mempertahankan nilai rupiah dan untuk sebagian perbankan karena adanya tindakan penyelamatan dana nasabah karena gejolak dan ketidak pastian di masyarakat. Untuk bank-bank yang mampu dan dapat memperoleh akses, kekurangan likuiditas diatasi dengan meminjam dari sesama bank-bank melalui pasar uang antar bank (PUAB) dengan suku bunga yang sangat tinggi, sampai lebih dari 100%. Untuk bank-bank yang tidak mampu atau tidak dapat memanfaatkan PUAB, satu-satunya jalan yang terbuka adalah mengajukan permintaan bantuan likuiditas BI (BLBI).
Dalam pada itu rupiah terus menderita tekanan karena perkembangan masalah yang juga menyangkut ketidak pastian sosial politik, seperti beredarnya isu memburuknya kesehatan Presiden dan keinginan Presiden mengajukan Prof. Habibie sebagai calon Wapres. Dalam sektor keuangan, ketidak percayaan perbankan luar negeri mulai dirasakan setelah dihentikannya fasilitas kredit kepada banyak bank-bank nasional dan ditolaknya pembukaan L/C oleh bank-bank nasional. Sebelum akhir Januari, ketidak pastian mencuat lagi dengan isu akan diterapkannya sistim nilai tukar tetap dengan suatu dewan mata uang (CBS). Situasi mulai lebih memanas setalah makin banyaknya tuntutan masyarakat agar dilakukan reformasi. Keteganagn sosial ini berkembang menjadi kerusuan sosial dengan aksi pembakaran, perampokan dan permerkosaan di Jakarta dan di berbagai kota lain menjelang mundurnya Presiden Soeharto tanggal 20 Mei 1998. Ketegangan ini terus berlangsung, bahkan setelah pergantian pemerintahan Habibie, dan baru mereda akhir Agustus 1998.
BLBI DAN KEBIJAKAN PEMERINTAH.
- Bank-bank nansional yang sehat tetapi mengalami kesulitan likuiditas sementara supaya dibantu,
- Bank-bank yang nyata-nyata tidak sehat, supaya diupayakan penggabungan atau akuisisi dengan bank-bank yang sehat. Jika upaya ini tidak berhasil, supaya di likuidasi sesuai dengan perundangan yang berlaku dengan mengamankan semaksimal mungkin para deposan, terutama para deposan kecil.
- Pemerintah tidak menjamin pembayaran kembali kewajiban bank-bank dalam likuidasi (BDL), kecuali untuk deposan kecil sampai maksimal Rp 20 juta. Pengembalian dana deposan kecil ini akan dilaksanakan oleh BI dengan pembiayaan Pemerintah. Langkah ini akan diikuti sampai terciptanya skim asuransi deposito ( butir 21 LOI)
- Pemerintah akan secara bertahap menghilangkan operasi fiskal secara terselubung yang dilakukan BI, seperti pemberian KLBI untuk berbagai program Pemerintah, dan akan menunjukkan semua subsidi yang diberikan Pemerintah dengan mencantumkannya secara transparan di dalam APBN (butir 35 LOI)
- BI akan menyempurnakan fungsinya sebagai lender of last resort (butir 36 LOI).
Pada tanggal 26 Jamuari 1998 Pemerintah mengeluarkan peraturan tentang penjaminan secara menyeluruh dana nasabah dan pinjaman perbankan nasional dengan Keppres no 26 tahun 1998. Pada waktu tersebut juga dibentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN) yang ditugaskan untuk melaksanakan sistim penjaminan menyeluruh terhadap perbankan nasional serta melakukan tindakan-tindakan untuk penyehatan bank-bank yang bermasalah.
Di dalam LOI kedua, 15 Januari 1998, antara lain disebutkan: Pada pertengahan Nopember 1997, banyak bank mengalami masalah kekurangan likuiditas, dan tidak dapat memperoleh likuiditas dari pasar uang antar bank, meskipun bersedia membayar suku bunga lebih tinggi dari 75%. Pada waktu yang sama, sejumlah bank menjadi sangat likuid dan melakukan transaksi likuiditas antar bank dengan suku bunga Jakarta inter-bank offer rate atau JIBOR sekitar 15%. Sementara segmentasi ini berlangsung dan tekanan terhadap perbankan berlangsung terus, Bank Indonesia terpaksa harus mengambil tindakan, yaitu memberikan bantuan likuiditas kepada bank-bank yang dalam keadaan distress, sambil menarik lukuiditas dari bank-bank lain yang mempunyau kelebihan likuiditas. Dengan cara ini suku bunga JIBOR naik sampai menjadi 30% dalam bulan Desember (butir 15 LOI kedua).
Pemerintah juga mengeluarkan keputusan tentang penjaminan atas pinjaman luar negeri bank-bank nasional dengan Keppres no 120 tahun 1998. Skim penjaminan ini disediakan untuk trade finance dan interbank debt exchange offer, sesuai dengan kesepakatan Frankfurt dalam rangka penyelesaian pinjaman korporasi yang menyangkut sektor perbankan, bulan Juni 1998.
Sebagai kelanjutan restrukturisasi perbankan, pada bulan Agustus 1998 Pemerintah mengumumkan paket restrukturisasi perbankan yang menyeluruh, yang terdiri dari dua bagian:
membangun kembali perbankan yang sehat melalui:
- menyusun program rekapitalisasi
- menyempurnakan ketentuan perbankan
- meningkatkan penegakan ketentuan
- melakukan percepatan restrukturisasi perbankan.
BLBI DAN KEBIJAKAN BANK INDONESIA
Pada permulaannya BI menangani bank-bank yang bermasalah dengan mengacu ke pada pasal 37 ayat 2 UU no 7 tahun 1992 tentang perbankan, yang menangani masalah bank kasus per kasus. Menurut ketentuan tersebut, kalau BI menilai suatu bank mengalami masalah yang membahayakan kelangsungan usahanya, maka BI dapat melakukan berbagai langkah dari menambah modal sampai mendorong adanya akuisisi oleh bank lain atau melakukan tindakan lain, sesuai ketentuan perundangan yang beaku. Sedangkan kalau bank tersebut membahayakan sistim perbankan, sedangkan tindakan yang dilakukan belum mencukupi, maka BI dapat mengusulkan ke pada Menkeu agar dilakukan pencabutan ijin usahanya.
Pada akhir 1996 Gubernur BI dengan didampingi dua Direktur BI bidang pengawasan bank dan Mensekneg mengajukan sejumlah kasus bank-bank bermasalah, termasuk kemungkinan melakukan likuidasi. Petunjuk Presiden adalah agar terlebih dahulu diselesaikan peraturan likuidasi bank, dan likuidasi ditunggu memperhatikan suasana sosial-politik menjelang Pemilu
Pada bulan April 1997 hal yang sama diajukan lagi ke pada Presiden dengan pertimbangan; telah dikeluarkannya PP no 68 tahun 1996 tentang likuidasi bank sebagai landasan pencabutan ijin usaha bank. Sejumlah bank mengalami masalah yang kondisinya sulit untuk disehatkan kembali. Terhadap usulan ini pada prinsipnya Presiden menyetujui rencana dilakukannya tindakan likuidasi terhadap sejumlah bank yang diusulkan BI, namun pelaksanaannya agar menunggu setelah Pemilu bulan Mei 1997. Malangnya krisis keuangan mulai menyerang Indonesia Juli 1997, sebelum likuidasi sejumlah bank benar-benar dilaksanakan.
Pada pertengahan sampai akhir Oktober 1997 dilakukan perundingan dengan pihak IMF untuk memperoleh stand-by arrangement (SBA). Sebagai bagian dari program stabilisasi dan pemulihan kembali ekonomi-keuangan Indonesia dengan dukungan IMF, telah dilakukan pembahasan mengenai restrukturisasi perbankan, termasuk kemungkinan mencabut ijin usaha sejumlah bank bermasalah yang tidak solven. Dalam hal ini BI mengajukan persoalan perbankan dan langkah-langkah yang terbuka untuk dilakukan, termasuk pencabutan ijin usaha bank-bank tidak solven, dihadapan Tim Indonesia yang bertugas untuk mempersiapkan program dengan mengajukan SBA ke pada IMF. Tim Indonesia pada dasarnya adalah para anggota Dewan Moneter. Sesuai dengan Keputusan Pemerintah dalam Sidang Kabinet awal Oktober 1997, Prof. Widjojo Nitisastro menjadi Koordinator Tim Indonesia. Dalam pembahasan akhirnya disepakati untuk mengajukan usul pencabutan ijin usaha terhadap 16 buah bank kepada Presiden. Pencabutan ijin usaha 16 bank dilakukan pada tanggal 1 Nopember 1997, sebagai langkah awal dari program restrukturisasi dan reformasi dengan dukungan IMF.
Keketatan likuiditas yang semula disebabkan kebijakan pengetatan likuiditas bulan Agustus, ternyata meningkat menjadi krisis likuiditas setelah dilaksanakan likuidasi 16 bank bulan Nopember 1997. Banyak bank mengalami saldo debet dengan BI. Menghadapi masalah ini BI mengambil langkah untuk mempertahankan kestabilan sistim pembayaran nasional dan perbankan, dengan memberikan dispensasi bank-bank yang mengalami saldo debet untuk ikut kliring.
Saldo debt yang dialami sejumlah bank kemudian dikonversikan menjadi fasilitas diskonto agar persyaratan dan pengikatan jaminannya lebih jelas. Pada akhir tahun 1997, Gubernur BI mengirim surat ke pada Presiden untuk mengatasi masalah saldo debet yang makin banyak dialami bank dan jumlah yang makin membengkak untuk dikonversikan ke dalam instrumen yang jangkanya lebih lama dengan persyaratan yang lebih tegas, yaitu SBPU Khusus. Hal ini diajukan sebagai usl ke pada Presiden, karena disadari bahwa krisis yang berjalan nampak tidak dapat berlalu dalam waktu singkat. Usulan tersebut disetujui Presiden yang dituangkan dalam surat Mensekneg kepada Gubernur BI tertanggal 27 Desember 1997 ( No R 183/M.Sesneg/12/1997).
Pada bulan April 1998 dilakukan pembekuan atas 7 bank (BBO) dan pengambil alihan 7 bank oleh BPPN (BTO). Pada bulan Agustus 1998 dilakukan pembekuan operasi terhadap 3 bank dan tetap memberlakukan BTO terhadap 4 bank dengan rencana untuk merger. Ternyata reaksi pasar terhadap langkah-langkah ini tidak seburuk sebelumnya pada waktu dilakukan penutupan terhadap 16 Bank-bank. Mungkin pasar telah terbiasa dengan kebijakan pencabutan ijin usaha bank. Pelaksanaan pembekuan operasi bankpun nampak bisa diterima pasar dalam arti tidak menimbulkan kegoncangan.
Masalah ini, setelah semuanya terjadi memang menganggu untuk kembali dipikirkan, bahwa penutupan bank yang tidak solven memang harus dilakukan, akan tetapi kapan dilakukan, bagaimana caranya dilakukan, agar tidak menimbulkan dampak sistemik yang menggoyahkan sistim perbankan, ternyata perlu sangat diperhatikan. Secara teoritis, penutupan bank sangat tidak tepat untuk dilakukan pada waktu kepercayaan pasar sedang goyah. Sebaliknya, pada waktu tidak ada masalah, menutup bank juga tidak mudah. Bagaimana dilakukan, selain persiapan yang matang mengenai juga perlu diingat bagaimana dampaknya terhadap sistim pembayaran -- menyangkut tindakan pembekuan operasi atau tidak ikut kliring terlebih dahulu sebelum pencabutan ijin usaha, atau langsung menutup lembaga keuangan; tindakan terhadap lembaga keuangan yang vital dalam penyelenggaraan sistim pembayaran nasional (bank) atau lembaga keuangan bukan bank--Selain itu bagaimana dengan jaminan terhadap pemilik dana bank dan pinjaman bank, ini berkaitan dengan ada tidaknya skim asuransi deposito dan skim penjaminan menyeluruh ( blanket guarantee )
Dalam bulan April 1998, sebagai langkah restrukturisasi perbankan dilakukan pengelompokan bank-bank menjajdi tiga kelompok;
A, bank-bank yang mempunyai CAR 4% dan lebih
B, bank-bank yang mempunyai CAR di bawah 4% sampai dengan minus 25%
C, bank-bank yang mempunyai CAR lebih rendah dari minus 25%
Bank-bank yang mempunyai CAR minus 25% atau lebih rendah, kalau tidak dapat meningkatkan CARnya akan dilikuidasi; bank bank kelompok B akan direkapitalisasi dengan modal sendiri minimal 20% dan Pemerintah maksimal 80% agar CARnya menjadi 4
Pada bulan Maret 1999; dilakukan langkah sebagai berikut :
- Membekukan 38 bank dari kelompok C
- Merekapitalisasi 7 bank
Dalam menyiapkan langkah ini sempat terjadi rush terhadap berbagai bank, akan tetapi tidak seburuk sebelumnya.
BEBERAPA CATATAN
Penyaluran bantuan likuiditas BI kepada suatu bank yang mengalami masalah likuiditas dalam keadaan normal, atau secara sistemik kepada sejumlah bank-bank pada waktu terjadi distress atau krisis, dilakukan oleh BI dalam tugas dan tanggung jawabnya untuk menyelenggarakan sistim pembayaran dan menjaga kestabilan sistim perbankan. Sebagai bank sentral, BI bertindak sebagai banknya seluruh perbankan nasional, yang dalam keadaan krisis menjadi lender of the last resort. Undang-undang BI memberikan dasar dari langkah yang diambil BI pada waktu harus mengatasi masalah kekurangan likuiditas yang dihadapi sektor perbankan, setelah terjadi proses penyelamatan dana perbankan oleh para pemilinya secara besar-besaran dan bersamaan, menghadapi gejolak yang timbul pada waktu terjadi krisis keuangan ( pasal 32 ayat 2 UU no 13 tahun 1968 ). Tindakan para pemilik dana untuk menyelamatkan dana, flights to safety dan flights to quality, bagi bank-bank yang harus menghadapinya merupakan bank runs, di mana bank sesehat apapun tidak akan dapat menghadapinya sendiri.
Dasar hukum ini diperkuat dengan kebijakan Pemerintah, yang setelah Sidang Kabinet awal September 1997 mengeluarkan keputusan dalam bentuk petunjuk Presiden, yang antara lain menyangkut pemberian bantuan likuiditas BI ke pada bank-bank yang mengalami masalah kekurangan likuiditas. Dalam keadaan adanya dsitress pada perbankan, kekurangan likuiditas yang terjadi karena adanya bank runs telah bersifat sistemik, menyangkut sejumlah bank.
Dalam waktu krisis yang berkembang sebagai proses yang berdampak penularan atau contagious, perkembangan terjadi sangat cepat dan tidak pasti. Perkembangan keadaan suatu bank, dari solven tetapi menghadapi masalah kekurangan likuiditas atau illiquid menjadi tidak solven, terjadi sangat cepat. Dalam krisis yang terjadi, insolvency pada dasarnya telah melanda sektor perbankan Indonesia pada akhir tahun 1997. Pada dasarnya sistim perbankan terancam bangkrut. Kebijakan memberikan bantuan likuiditas oleh BI kemudian menyangkut banyak bank. Akan tetapi dasar pertimbangannya tetap sama, untuk mempertahankan sistim pembayaran dan sistim perbankan. Pemberian BLBI tidak untuk menyelamatkan masing-masing bank secara individu, apalagi menyelamatkan aset pemilik bank. Ini tidak pernah menjadi dasar pertimbangan langkah memberikan bantuan likuiditas.
Sebagai lembaga yang bertanggung jawab terhadap penyelenggaraan sistim pembayaran, karena perbankan merupakan lembaga perantara yang vital di dalamnya, BI bertanggung jawab untuk pemeliharaan kestabilan sistim perbankan. Pada waktu krisis likuiditas terjadi, masalah yang dihadapi adalah hancurnya sistim perbankan dan dengan demikian sistim pembayaran, atau melakukan tindakan yang membawa konsekuensi pembiayaan besar seperti memberikan bantuan likuiditas ke pada perbankan. Pernilain terhadap langkah yang dilakukan dalam memberikan BLBI harus dikaitkan dengan kondisi krisis keuangan, yang sangat berbeda dengan kondisi normal. Pemberian BLBI besar-besaran terjadi, semata-mata karena krisis yang terjadi, karena dalam keadaan normal tidak masuk akal dilakukan tindakan demikian. Perbankan dalam keadaan normal tidak mempunyai dorongan untuk mengajukan permintaan bantuan likuiditas, karena besarnya suku bunga yang harus di bayar dan keengganan untuk diketahui bank-bank lain. Sebaliknya, BI tidak akan memberikan bantuan likuiditas kalau bank-bank tidak mengajukan permintaan untukmenggunakan fasilitas tersebut.
Sebelum krisis -- akhir 1996 dan April 1997 -- BI telah mengajukan usul untuk menutup sejumlah bank. Akan tetapi ijin untuk pelaksanaannya tidak diperoleh dari Presiden. Kemudian sebagai langkah untuk mengatasi krisis, dalam program dengan dukungan IMF (stand-by arrangement) akhir Oktober 1997, diijinkan untuk melakukan likuidasi 16 bank. Malangnya, dampak dari penutupan bank terbalik dari yang diharapkan, dan kepercayaan pasar dan masyarakat terhadap perbankan dan manajemen Pemerintah justru hilang. Dalam keadaan demikian, Pemerintah kembali tidak berani melakukan penutupan bank. Ketakutan Pemerintah untuk menutup bank diumumkan kembali oleh Presiden bulan Januari 1998, diperkuat dengan pengumuman mengenai penerapan sistim jaminan menyeluruh (blanket guarantee). Pemberian bantuan likuiditas perbankan merupakan alternatif yang ada karena tidak dimungkinkan melakukan penutupan bank.
Jadi selain kedudukan dan tugas BI sebagai lender of the last resort untuk perbankan Indonesia, penyeluran BLBI didasarkan atas kebijakan Pemerintah untuk mengatasi krisis yang dialami perekonomian nasional sejak Juli 1997. Kebijakan BI sendiri disusun berdasarkan sistim kerja BI, di mana keputusan dilakukan oleh Dewan Direksi secara kolektif ( pasal 16 ayat 3, UU no 13 tahun 1968 ).
Mengenai ada tidaknya penyelewengan penggunaan fasilitas bantuan likuiditas, ini sepenuhnya ada pada tindakan bank-bank penerima BLBI. BI akan mengetahui penggunaan bantuan likuiditas ini berdasarkan laporan bank-bank penerima yang dalam pelaksanaan pengawasan bank oleh BI wajib menyampaikan laporan kegiatan mereka.
Penentuan pembebanan pembiayaan BLBI yang menjadi masalah, karena dinilai ada penggunaan yang tidak selayaknya dan penyaluran yang juga tidak selayaknya harus dipisahkan dari kebijakan memberikan BLBI itu sendiri yang mendasarkan diri atas ketentuan perundangan dan kebijakan Pemerintah. Dasar utama pembebanan pembiayaan ke pada APBN adalah adanya tuntutan agar semuanya dilaksanakan secara transparan. Jalan yang terbaik untuk adanya transparansi adalah dimasukkannya pembayaran ini ke dalam proses APBN yang penyusunannya menyangkut pengawasan oleh wakil-wakil rakyat di DPR.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar