Fasilitas Pembiayaan Darurat untuk Mengatasi Risiko Sistemik

Bank adalah bisnis yang unik jika dibandingkan dengan perusahaan non keuangan. Selain memiliki leverage (rasio hutang terhadap modal) yang tinggi, struktur aset dan kewajiban bank juga tidak seimbang. Pada umumnya dana yang dihimpun bank berjangka pendek sedangkan penanaman atau aktiva produktifnya berjangka menengahpanjang.

Karenanya, usaha bank mengandung berbagai risiko yakni risiko pasar
termasuk likuiditas, risiko kredit dan risiko operasional. Risiko-risiko tersebut harus dikelola dengan baik sesuai dengan peraturan yang berlaku dan standar internasional. Permasalahan likuiditas yang dihadapi oleh satu bank, jika tidak segera diatasi, dapat mengakibatkan kegagalan bank tersebut. Lebih lanjut, permasalahan atau kegagalan bank

tersebut dapat mewabah ke bank-bank lain yang pada akhirnya dapat mengganggu stabilitas sistem perbankan. Karenanya, risiko likuiditas merupakan salah satu risiko terpenting yang harus dikelola dengan hati-hati mengingat bahwa bank adalah lembaga kepercayaan.

Lender of Last Resort (LLR)

Apabila bank mengalami kekurangan likuiditas, biasanya bank mencari sumber dana lain dari pasar uang antar bank. Namun demikian, ada kemungkinan likuiditas di pasar uang sedang ketat atau bank dilanda penarikan dana besar-besaran (bank run) sehingga bank tidak mampu mengatasi kesulitan likuiditasnya. Dalam kondisi demikian, bank sentral sebagai lender of last resort (LLR) dapat memberikan pinjaman kepada bank untuk mengatasi kesulitan keuangan tersebut.

LLR adalah fasilitas likuiditas yang diberikan secara diskrioner oleh bank sentral kepada bank sebagai respon terhadap gejolak yang menimbulkan peningkatan permintaan berlebihan terhadap likuiditas yang tidak dapat dipenuhi dari sumber alternatif.

Awalnya, konsep LLR diperkenalkan pada awal abad ke-19 oleh Henry Thornton (1802) yang mengemukakan prinsip-prinsip dasar praktek bank sentral yang baik dalam kaitannya dengan pemberian pinjaman darurat. Kemudian, Walter Bagehot (1873), yang Fasilitas Pembiayaan Darurat untuk Mengatasi Risiko Sistemik lebih dikenal sebagai peletak teori LLR modern, mengembangkan karya Thornton (meskipun sama sekali tidak merujuk namanya). Bagehot mengemukakan tiga prinsip pemberian LLR yakni:
(i) beri pinjaman jika didukung dengan agunan yang memadai –
hanya untuk bank solven;
(ii) beri pinjaman dengan suku bunga pinalti – hanya untuk
bank ilikuid); dan
(iii) umumkan kesediaan untuk meminjamkan tanpa batas – untuk
meyakinkan kredibilitas).

Pengalaman historis menunjukkan bahwa fungsi LLR yang efektif dapat mencegah panik pada berbagai kejadian (Bordo, 1990, 2002). Sejalan dengan itu, Mishkin (2001) berargumen bahwa bank sentral dapat mendorong pemulihan krisis keuangan dengan memberikan pinjaman dalam rangka perannya sebagai LLR. Terdapat banyak contoh praktek LLR yang sukses di negara-negara maju (Mishkin, 1991). Meskipun terdapat alasan yang tepat untuk menjaga ambiguitas atas kriteria dalam pemberian bantuan likuiditas, He (2000) berargumen bahwa prosedur yang tepat, kejelasan akuntabilitas dan kewenangan serta aturan disklosur akan meningkatkan stabilitas keuangan, mengurangi moral hazard, dan melindungi LLR dari pengaruh politik yang tinggi.

Terdapat manfaat penting bagi negara-negara berkembang dan transisi untuk menerapkan pendekatan berbasis aturan dengan menetapkan sebelumnya (ex-ante) kondisi yang diperlukan untuk pemberian bantuan. Dengan pemikiran serupa, Nakaso (2001) mengemukakan bahwa pendekatan LLR Jepang telah beralih dari “ambiguitas konstruktif” ke arah kebijakan transparansi dan akuntabilitas.

Sebagaimana dikemukakan oleh Sinclair (2000) dan Goodhart (2002), dalam rentang waktu terbatas, sulit dan mungkin mustahil bagi bank sentral untuk membedakan antara permasalahan likuiditas dan solvensi. Sejalan dengan itu, Enoch (2001) berargumen bahwa harus terdapat batasan dalam pemberian pinjaman tersebut, mengingat kesulitan likuiditas tersebut cenderung menunjukkan adanya masalah solvensi.

Isu lain seperti yang dikemukakan oleh Mishkin (2001), fasilitas LLR yang diberikan oleh bank sentral di negara-negara berkembang yang memiliki hutang luar negeri yang besar, mungkin tidak seberhasil praktek LLR di negara-negara maju. Oleh karena itu, penggunaan LLR oleh bank sentral di negara-negara yang besar hutang luar negerinya menjadi lebih sulit karena pinjaman bank sentral bagaikan pedang bermata dua (Mishkin, 2001).

Walaupun kerangka yang digunakan berbeda dari satu negara dengan negara lain, terdapat suatu konsensus umum mengenai pertimbangan utama dalam pemberian pinjaman darurat pada kondisi normal dan krisis.

Pertimbangan Utama dalam Pemberian Pinjaman Darurat :

1. Adanya prosedur, kewenangan dan akuntabilitas yang jelas.


2. Kerjasama yang erat dan pertukaran informasi antara bank sentral, otoritas pengawas (jika terpisah dari bank sentral), Lembaga Penjamin Simpanan (jika ada) dan Departemen Keuangan.


3. Keputusan meminjamkan kepada lembaga yang berperan sistemik dan berisiko insolvensi atau tanpa agunan yang memadai harus diambil bersama otoritas moneter, pengawas dan fiskal.


4. Pinjaman kepada lembaga non-sistemik, jika ada, hanya diberikan kepada lembaga yang benar-benar solven dan dengan agunan yang memadai dan memenuhi syarat.


5. Pemberian pinjaman secara cepat.


6. Pinjaman dalam bentuk mata uang domestik.


7. Pinjaman dengan suku bunga diatas suku bunga rata-rata pasar.


8. Pelihara kendali moneter dengan sterilisasi yang efektif.


9. Bank-bank peminjam harus diperiksa dan diawasi secara ketat dan dibatasi aktivitasnya.


10. Berikan hanya untuk jangka pendek, sebaiknya tidak melebihi tiga hingga enam bulan.


11. Tetapkan strategi exit yang jelas.
    
    

Aspek Tambahan untuk Kondisi Krisis

Keputusan memberi pinjaman harus menjadi bagian terintegrasi dari strategi manajemen krisis dan harus diambil bersama otoritas moneter, pengawas dan fiskal.
Pengumuman kepada publik mengenai komitmen pemberian pinjaman.
Proses bantuan darurat harus terbuka dan apabila pengungkapan tersebut tidak menggangu stabilitas keuangan.
Syarat-syarat pembayaran dapat dilonggarkan untuk mengakomodasi implementasi strategi restrukturisasi bank yang sistemik.

LLR dalam Kondisi Normal

Dalam kondisi normal, bantuan LLR harus didasarkan pada suatu aturan yang jelas. Kebijakan dan peraturan LLR yang transparan dapat mengurangi kemungkinan terjadi krisis (self-fulfilling crises), dan memberikan insentif tumbuhnya disiplin pasar. Hal itu juga dapat mengurangi campur tangan politik dan mencegah bias yang mengarah pada pelanggaran aturan (forbearance). LLR pada kondisi normal hanya dapat diberikan kepada bank yang solven dengan agunan yang memadai dan memenuhi syarat.

Sedangkan untuk bank insolven harus ditempuh kebijakan penyelesaian yang lebih ketat seperti penutupan. Karena itu, harus terdapat exit policy yang konsisten. Begitu skim penjaminan simpanan terbatas dibentuk, peran bank sentral sebagai LLR pada kondisi normal dapat dikurangi hingga minimum. Hal ini dimungkinkan karena Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) akan memberikan dana talangan dalam hal terjadi penundaan dalam proses penutupan bank yang bangkrut.

LLR dalam Keadaan Krisis

Dalam krisis sistemik, LLR harus menjadi bagian integral dari suatu strategi manajemen krisis yang komprehensif dan dirumuskan secara baik. Perlu adanya pengecualian risiko sistemik dalam pemberian LLR kepada sistem perbankan. Syarat-syarat pembayaran dapat dilonggarkan untuk mendukung pelaksanaan program restrukturisasi bank yang sistemik. Dalam krisis sistemik pengungkapan proses LLR dapat menjadi alat penting manajemen krisis. Kriteria krisis sistemik tentunya tergantung pada kondisi tertentu, sehingga sulit menetapkan hal ini sebelumnya (ex-ante) dalam undang-undang.

Namun demikian, peraturan fasilitas LLR harus menetapkan dengan jelas prinsip-prinsip pokok dan kriteria spesifik mengenai krisis sistemik dan atau potensi kegagalan suatu bank yang dapat mengarah pada krisis sistemik. Untuk meyakinkan proses pengambilan keputusan yang efektif dan akuntabilitas, harus terdapat kerangka dan prosedur LLR yang jelas. Disamping itu, untuk meyakinkan akuntabilitas, perlu dipelihara kelengkapan laporan dan dokumentasi.

Kritik terhadap LLR

Terdapat beberapa kritik dari pengamat terhadap doktrin klasik LLR. Goodhart (1999) berargumen tentang ketidak-mungkinan untuk membedakan secara jelas antara bank-bank yang illikuid dan insolven. Dengan adanya pasar uang antar bank yang modern seyogianya bank-bank yang solven mampu memperoleh pinjaman dari pasar.

Sementara itu, Solow (1982) mengemukakan bahwa bank sentral juga bertanggung jawab terhadap stabilitas keuangan. Kadang-kadang bank sentral menyelamatkan bank-bank yang insolven yang diperkirakan berdampak sistemik. Sejalan dengan itu, Kaufman (1991) mengkritik praktek LLR dimana intervensi pemerintah berpotensi mendapat tekanan politis dan regulasi. Pemberian discount window biasanya adalah alat tersamar untuk menolong bank-bank insolven. Goodhart dan Huang (1999) selanjutnya mengemukakan adanya dilemma antara risiko sistemik dengan moral hazard yang dilakukan bank khususnya dalam penyelamatan bank-bank insolven yang berskala besar (too big too fail).

Kebijakan lainnya untuk mengurangi moral hazard tersebut seperti yang direkomendasikan oleh Bagehot lebih seabad yang lalu adalah melalui pengenaan suku bunga tinggi. Namun menurut Freixas et al. (1999) hal ini dapat: (i) memperburuk permasalahan bank; (ii) memberikan sinyal kepada pasar yang memperparah bank run; dan (iii) memberikan insentif kepada manajer bank untuk mengadopsi strategi riskreward yang lebih tinggi untuk membayar suku bunga yang lebih tinggi. Untuk mengatasi masalah moral hazard tersebut, Freixas et al. (1999) mengusulkan agar intervensi dilakukan secara kondisional atas jumlah pinjaman yang tidak didukung dengan agunan yang dikeluarkan oleh bank bermasalah.

Ambiguitas konstruktif diharapkan akan membatasi moral hazard. Di samping itu, kebijakan ini perlu diikuti dengan law enforcement yang keras terhadap manajer dan pemegang saham bank yang tidak berhati-hati mengelola banknya.

Kebijakan LLR di Indonesia

Fasilitas kredit darurat bukanlah barang baru. Sebelum lahirnya Undang-Undang Bank Indonesia yang baru (No.23 tahun 1999), Bank Indonesia dalam fungsinya sebagai lender of the last resort dapat memberikan kredit likuiditas darurat kepada bank sebagaimana diatur dalam Undang-undang yang lama (No. 13 Tahun 1968). Namun pengalaman pahit dengan Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) yang diberikan pada saat krisis keuangan 1997 telah mendorong pemerintah dan DPR untuk menghilangkan kewenangan BI untuk memberikan LLR untuk kondisi darurat (krisis). Namun kebijakan itu kuranglah tepat. Dalam prakteknya, bank sentral di kebanyakan negara berwenang untuk memberikan fasilitas likuiditas darurat untuk mencegah risiko sistemik yang dapat membahayakan stabilitas sistem keuangan.

Karena itu, IMF merekomendasikan agar kewenangan Bank Indonesia untuk memberikan fasilitas likuiditas darurat kepada bank untuk mengatasi risiko sistemik ditetapkan secara jelas dalam Undang-Undang. Seseuai dengan Undang-Undang Nomor 23 tahun 1999 tentang Bank Indonesia sebagaiman telah diubah menjadi Undang-Undang Nomor 3 tahun 2004, Bank Indonesia dapat memberikan fasilitas LLR baik untuk kondisi normal maupun untuk mencegah krisis sistemik.

Sesuai pasal 11 ayat 1 dan 2 Undang-Undang dimaksud LLR untuk kondisi normal diberikan kepada bank untuk mengatasi kesulitan pendanaan jangka pendek dalam bentuk kredit atau pembiayaan berdasarkan prinsip syariah untuk jangka waktu paling lama 90 hari yang wajib dijamin dengan agunan yang berkualitas tinggi dan mudah dicairkan yang nilainya minimal sebesar jumlah kredit atau pembiayaan yang diterimanya.

Selanjutnya, pada pasal 11 ayat 4 Undang-Undang tersebut, ditetapkan bahwa “dalam hal suatu bank mengalami kesulitan keuangan yang berdampak sistemik dan berpotensi mengakibatkan krisis yang membahayakan sistem keuangan, Bank Indonesia dapat memberikan fasilitas pembiayaan darurat yang pendanaannya menjadi beban Pemerintah”.

Fasilitas Pembiayaan Darurat (FPD) adalah fasilitas pembiayaan dari Bank Indonesia kepada Bank Bermasalah yang kesulitan likuiditas dan masih memenuhi tingkat solvabilitas yang ditetapkan Bank Indonesia serta berdampak sistemik yang pemberiannya didasarkan pada keputusan Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia dan pendanaannya menjadi beban Pemerintah.

Ketentuan dan tata cara pengambilan keputusan mengenai kesulitan keuangan bank yang berdampak sistemik, pemberian Fasilitas Pembiayaan Darurat (FPD), dan sumber pendanaan yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diatur dalam undang-undang tersendiri. Sebelum undang-undang tersebut berlaku kebijakan tentang FPD tersebut untuk sementara diatur dalam Nota Kesepakatan antara Menteri Keuangan dan Gubernur tanggal 17 Maret 2005.

Selanjutnya, mekanisme pemberian FPD tersebut telah dituangkan dalam Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 136/PMK.05/2005 tanggal 30 Desember 2005 tentang FPD dan Peraturan Bank Indonesia (PBI) Nomor 8/1/2006 tanggal 3 Januari 2006.

Sesuai peraturan dimaksud, pada prinsipnya Bank Indonesia bertanggung jawab untuk menganalisa risiko sistemik yang dapat mengganggu stabilitas sistem keuangan sedangkan keputusan atas pemberian fasilitas pembiayaan darurat diambil bersama antara Bank Indonesia dan Menteri Keuangan. Dampak atau risiko sistemik adalah potensi penyebaran masalah (contagion effect) dari satu bank ke bank-bank lain sehingga berpotensi menganggu kepercayaan masyarakat terhadap sistem perbankan dan stabilitas sistem keuangan. Secara umum, risiko sistemik diukur dengan dampak mewabah dan tingkat kerugian yang ditimbulkannya terhadap sistem perbankan dan perekonomian jika permasalahan bank tersebut tidak teratasi. Karakteristik pokok FPD tersebut dan perbedaannya dengan Fasilitas Pendanaan Jangka Pendek (FPJP) yang telah ada sebelumnya.

Dengan ketentuan yang jelas dan transparan, persyaratan yang selektif – hanya untuk bank solven dan berdampak sistemik, adanya agunan – serta keputusan bersama Menteri Keuangan dan Gubernur BI diyakini pengalaman pahit kasus BLBI tidak akan terulang lagi.

Terdapat dua isu yang penting untuk digarisbawahi dalam kebijakan pemberian FPD tersebut.

Pertama, terkait dengan agunan perlu dipahami bahwa sesuai namanya FPD tersebut merupakan “less secured lending” terutama jika dibandingkan dengan FPJP. Artinya, terdapat risiko kredit (bagi Pemerintah yang menyediakan dana) dalam pemberian FPD tersebut. Mengacu pada best practices, umumnya Emergency Liquidity Assisstance (ELA) dipandang sebagai unsecured lending dari bank sentral sehingga ada unsur pengecualian (exceptions) dalam penetapan agunan. Sebagai contoh, dalam Undang-Undang Bank of Japan secara tegas ditetapkan bahwa ELA merupakan unsecured lending yang ditujukan dalam rangka memelihara stabilitas keuangan.

Kedua, proses pengambilan keputusan perlu dilakukan secara cepat. Ini sangat penting mengingat bahwa keputusan FPD tersebut dilakukan bersama oleh Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Indonesia. Untuk meyakinkan efektivitas koordinasi lembaga terkait dalam memelihara stabilitas keuangan, Menteri Keuangan, Gubernur BI, dan Ketua Dewan Komisioner LPS telah menanda-tangani Keputusan Bersama tentang Pembentukan Forum Stabilitas Sistem Keuangan pada 30 Desember 2005. Forum SSK tersebut dibentuk sebagai wadah koordinasi dan pertukaran informasi antar ketiga lembaga tersebut dalam memelihara stabilitas sistem keuangan.

Dengan adanya ketentuan FPD yang jelas dan transparan, penetapan dampak sistemik dan pemberian FPD secara bersama oleh Menteri Keuangan dan Gubernur BI, persyaratan FPD yang sangat selektif yakni hanya untuk bank yang solven dan berdampak sistemik serta persyaratan agunan diharapkan pengalaman pahit kasus BLBI tidak akan terulang lagi. Dan yang lebih penting lagi, kebijakan FPD yang transparan akan berfungsi sebagai salah satu alat manajemen krisis yang efektif. Disamping itu, kejelasan akuntabilitas akan dapat meningkatkan kredibilitas Bank Indonesia, mengurangi campur tangan politik, mengurangi moral hazard dan mendorong disiplin pasar yang pada akhirnya akan mendorong stabilitas sistem keuangan.

(Terima kasih kepada Bapak S. Batunanggar, Peneliti Senior di Biro Stabilitas Sistem Keuangan, Direktorat Penelitian dan Pengaturan Perbankan Bank Indonesia, dan Tulisan ini adalah pendapat pribadi beliau)