Senin, 28 Februari 2011

Bail-in: Meningkatkan Tanggung Jawab Pemilik dan Kreditur Bank

=====>>> oleh: Zulkarnain Sitompul

Posisi “istimewa” bank besar atau dikenal sebagai bank sistemik mulai dipertanyakan dengan semakin intensifnya pembahasan tentang konsep bail-in sebagai alternatif penyelamatan bank sistemik bermasalah. Konsep bail-in  diperkenalkan oleh Credit Suisse yang mengatakan bahwa cara terbaik penangan bank sistemik bermasalah adalah dengan memaksa kreditur, bukan pembayar pajak, menanggung kerugian bank.  Pada acara pertemuan tahunan perbankan (banker’s dinner) akhir Januari 2011 lalu, Gubernur BI melontarkan konsep bail-in untuk menggantikan  bail-out dalam mengatasi masalah perbankan nasional. Menurut Gubernur BI, bail-out menimbulkan kekeruhan baru, baik dari sisi ekonomi, komplikasi politik dan masalah hukum. Oleh karena itu, paradigma bail-out perlu digantikan menjadi bail-in yaitu  perbankan sendiri harus memiliki buffer untuk menyerap risiko dan guncangan dalam hal terkena imbas krisis. 
Berdasarkan Undang-undang No.24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin Simpanan (LPS),  bank gagal yang berdampak sistemik harus diselamatkan oleh LPS dengan atau tanpa keikutsertaan pemegang saham. Penyelamatan bank gagal sistemik dengan mengikutsertakan pemagang saham (open bank assistance) hanya dapat dilakukan apabila pemegang saham menyetorkan modal  paling sedikit 20% dari biaya yang dibutuhkan untuk penyelamatan.  Kewajiban menyelamatkan bank gagal yang berdampak sistemik didasarkan pada kekhawatiran bahwa kebangkrutan bank sistemik akan menimbulkan kekacauan ekonomi dan sosial. Itu sebabnya, bank sistemik  yang disebut juga  sebagai bank  too big to fail  menikmati  jaminan gratis dari pemerintah. 
Dilihat dari sejarah, terminologi too big to fail  diciptakan oleh US Comptroller of the Currency (salah satu pengawas bank di AS) untuk menjelaskan keberadaan 11 bank besar di Amerika Serikat pada saat krisis Continental Illinois pada tahun 1994. Terminologi itu dimaksudkan untuk menjelaskan bahwa kebangkrutan suatu bank besar tertentu akan berdampak negatif pada sistem keuangan dan perekonomian sehingga kebangkrutannya tidak dapat ditolerir oleh pemerintah. Kewajiban menyelamatkan bank sistemik  menciptakan implicit guarantee dari pemerintah atas kelangsungan hidup bank-bank besar tertentu. Keberadaan implicit guarantee ini  banyak dikritik,  berdasarkan alasan bahwa jaminan tersebut menimbulkan moral hazard. Howard Davies, mantan Deputy Gubernur Bank of England,  mengatakan bahwa:
 “state guarantees the existence of individual banks  can create incentives which encourage irresponsible behavior. The prize for taking excessive risk may – if things go well – be excess returns while, if things turn out badly, the state steps in and picks up the tab. This known as a one-way bet”.
Terkait dengan pemikiran mengganti bail-out dengan bail-in, di Amerika Serikat, Undang-undang   Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection  yang diterbitkan pada tahun 2010, sebagai reaksi krisis keuangan yang melanda AS tahun 2008, mengakhiri kebijakan bail-out bagi bank  too big too fail.  UU Dodd-Frank menetapkan tidak ada uang pembayar pajak yang akan digunakan untuk menyelamatkan atau menjamin biaya likuidasi bank yang too big too fail. UU tersebut antara lain menetapkan: i) Federal Reserve menerapkan persyaratan permodalan yang lebih tinggi dan manajemn risiko yang lebih ketat untuk membuat terlalu mahal bagi suatu bank menjadi too big too fail; ii) bank-bank besar secara berkala diwajibkan menyusun dan melaporkan rencana penutupan bank  apabila bank mengalami kesulitan keuangan; iii) untuk mencegah terjadinya rush,  Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) dapat menerbitkan jaminan dengan persyaratan ketat; iv) dibutuhkan persetujuan 2/3 suara Dewan FDIC untuk  menetapkan bahwa terdapat ancaman terhadap stabilitas system keuangan sehingga FDIC perlu menerbitkan jaminan;  dan v) menteri keuangan harus menyetujui syarat dan ketentuan dan jumlah maksimal  jaminan yang diterbitkan FDIC. AS masih  menyusun ketentuan lebih rinci penerapan konsep bail-in agar dapat dipergunakan.
Apabila bail-in akan diterapkan di Indonesia, berdasarkan perundang-undang yang berlaku, salah satu pendekatan yang dapat dipakai adalah pendekatan kepailitan. Menurut UU Kepailitan, debitur yang merupakan bank hanya dapat dimohonkan pailit oleh BI. Kreditur bank yang besar adalah deposan, atau nasabah penyimpan dan bank-bank yang memberikan fasilitas kepada bank tersebut melalui pasar uang antar bank. Selama ini, BI belum pernah menggunakan pendekatan kepailitan dalam menyelesaikan bank bermasalah. Alasannya, pertama, prosedur kepailitan melalui pengadilan memakanpanjang waktu padahal penyelesaian bank bermasalah membutuhkan waktu singkat khususnya untuk pembayaran nasabah penyimpan. Kecepatan penyelesaian bank bermasalah diperlukan untuk membangun kepercayaan masyarakat agar  dapat dicegah terjadinya dampak menular terhadap bank lainnya. Pada saat suatu bank bangkrut, sebagian kegiatan usahanya mungkin harus segera dialihkan kepada bank yang sehat dengan maksud agar dampak kebangkrutan bank tersebut dapat diminimalkan. Kebangkrutan suatu bank dapat menimbulkan dampak tidak baik bagi nasabah, sistem pembayaran dan transaksi lainnya. Tindakan yang cepat sangat sulit diperoleh melalui prosedur pengadilan.
Kedua, pencabutan ijin usaha bank dengan cepat dapat membantu menjaga nilai asset bank untuk kepentingan kreditur dan sekaligus dapat menjaga kredibilitas regulator sehingga pada gilirannya mengurangi risiko terjadinya systemic risk. Terdapat kaitan yang erat antara pencabutan ijin usaha dan proses likuidasi yang cepat dengan kepercayaan masyarakat terhadap sistem perbankan. Pencabutan ijin usaha bank dan proses likuidasi yang cepat merupakan bukti ketegasan regulator sehingga meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap sistem perbankan secara keseluruhan. Ketiga, kebutuhan akan pembayaran segera terhadap nasabah  sulit dilakukan melalui proses kepailitan melalui pengadilan. Tidak dapat dipungkiri, pembayaran nasabah dengan cepat penting untuk mencegah terjadinya rush.
Menurut UU Kepailitan, ada dua cara agar debitur dapat terhindar dari likuidasi terhadap harta kekayaannya. Pertama, dengan mengajukan permohonan penundaan kewajiban pembayaran utang (PKPU).  Pengajuan PKPU dapat dilakukan sebelum terhadap debitur diajukan permohonan pailit atau pada waktu permohonan pailit sedang diperiksa oleh pengadilan niaga. Kedua cara tersebut akan membuat proses kepailitan dihentikan. Kedua, mengadakan perdamaian antara debitur dengan para kreditur setelah debitur dinyatakan pailit oleh pengadilan. PKPU merupakan pemberian kesempatan kepada debitur untuk melakukan restrukturisasi utang-utangnya yaitu dengan melakukan pembayaran seluruh atau sebagian utang kepada kreditur atau dengan mengubah utang menjadi modal maksudnya untuk  memberikan kesempatan bagi kreditur  melanjutkan usahanya.
Dengan menggunakan kewenangan yang diberikan UU Kepailitan, BI dapat mengajukan permohonan PKPU terhadap bank yang mengalami kesulitan keuangan untuk   memberikan kesempatan kepada bank melakukan penyehatan.  Pengajuan permohonan  PKPU tentunya dilakukan setelah upaya penyelamatan berdasarkan UU Perbankan  gagal menyelamatkan bank. Upaya penyelamatan yang diatur dalam UU Perbankan yaitu antara lain dilakukan dengan BI meminta pemegang saham menambah modal; melakukan merger atau konsolidasi dengan bank lain; bank dijual kepada pembeli yang bersedia mengambil alih seluruh kewajiban atau bank menyerahkan seluruh atau sebagian kegiatan bank kepada pihak lain.
PKPU sementara dapat diberikan secara langsung oleh pengadilan tanpa memerlukan persetujuan kreditur untuk selama 45 hari. Setelah berakhirnya PKPU sementara kepada bank dapat diberikan PKPU tetap selama maksimal 270 hari. Atas dasar persetujuan PKPU, bank mengajukan rencana perdamaian (composition plan) sebagai suatu cara untuk mencapai perdamaian antara bank dengan para kreditur bank. Rencana perdamaian memuat bentuk restrukturisasi utang yang diusulkan misalnya mengkoversi utang menjadi modal (debt to equity), penjadwalan utang dan atau pemotongan utang.
 Faktor krusial yang bakal dihadapi bank dalam masa PKPU adalah masalah likuiditas. Selama periode PKPU sementara dan PKPU tetap yaitu selama sembilan bulan, bank harus tetap melangsungkan kegiatan usahanya (going concern). Apabila bank tidak mampu mempertahankan kelangsungan usahanya maka penyelesaian utang tidak dapat dilakukan melalui PKPU dan bank menjadi pailit. Bank harus mampu membayar biaya sehari-hari agar tetap bertahan hidup seperti biaya gaji karyawan dan overhead cost. Di AS pihak yang memberikan dana kepada perusahaan yang dalam masa PKPU mendapat hak prioritas utama dalam pengembaliannya dibandingkan dengan kreditur lainnya.
Penggunaan PKPU sebagai pengganti bail-out, tentunya memerlukan kajian lebih mendalam. PKPU didisain untuk digunakan pada perusahaan bukan bank. Untuk diberlakukan kepada bank tentunya diperlukan penajaman pendekatan. Kesulitan yang bakal muncul apabila menerapkan PKPU pada bank antara lain: i) penentuan utang yang akan direstrukturisasi misal diubah menjadi modal. Apakah termasuk utang kepada nasabah penyimpan. Kreditur bank yang paling besar adalah nasabah penyimpan. Sulit dibayangkan apabila dana pihak ketiga pada bank dikonversi menjadi modal bank. Dapat saja ditentukan misalnya DPK yang dikonversi adalah DPK yang tidak dijamin oleh LPS, sedangkan DPK yang dijamin LPS tetap dibayar oleh LPS asalkan besarnya jumlah simpanan yang dijamin diturunkan dari jumlah yang dijamin saat ini; ii) sumber likuiditas  bank selama periode PKPU ; iii)  dampak PKPU terhadap likuiditas bank lain; dan iv) likuiditas nasabah peminjam (debutur bank).  
Disamping masalah-masalah di atas,  konsep bail-in perlu  didampingi dengan tiga pilar yaitu: pengawasan, internal governance dan disiplin pasar. Pengawasan yang dilakukan oleh bank sentral harus dilengkapi dengan disiplin internal dari perbankan dan displin eksternal (pasar). Tanpa disiplin tersebut, pengawasan tidak akan mampu berpacu dengan kecepatan liberalisasi, globalisasi dan kemajuan teknologi pada instrumen keuangan. Dengan melibatkan internal governance, berarti perbankan sendiri harus merupakan tempat terbaik dalam mengatur dan memelihara praktik manajemen yang sehat. Kehadiran disiplin pasar diperlukan, karena tanpa pasar yang kompetitif dan  punitive atas kegagalan bersaing di pasar  maka tidak cukup insentif bagi pemilik bank, pengurus dan nasabah untuk melakukan keputusan keuangan yang tepat. Disiplin pasar memerlukan iklim keterbukaan yang kondusif. Untuk itu perlu dilakukan kaji ulang terhadap ketentuan tentang keterbukaan yang berlaku bagi perbankan.**

                                                                                Triloka, 21-o2-11

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar