(Oleh : J. Soedradjad Djiwandono..)
PENDAHULUAN
Akhir-akhir ini permasalahan laporan hasil audit Bank Indonesia oleh Badan Pemeriksa Keuangan sangat banyak dibahas dan diberitakan. Salah satu masalah yang mencuat berkaitan dengan audit tersebut adalah yang menyangkut apa yang kemudian disebutkan sebagai bantuan likuiditas yang diberikan Bank Indonesia kepada perbankan, dikenal sebagai BLBI.
Akan tetapi ramainya perdebatan mengenai hal ini belum menambah kejelasan mengenai apa sebenarnya masalah tersebut dan karena itu sulit pula digambarkan bagaimana penyelesaiannya. Pada waktu yang sama ada yang berpendapat bahwa semuanya sudah jelas dan tudingan siapa yang dianggap salah bahkan vonis nampaknya telah berjatuhan. Bank Indonesia dikatakan bobrok, bangkrut dan ternyata memang sarang penyamun.
Apa memang demikian? Tulisan ini disusun dengan maksud untuk membantu kejelasan pemasalahan BLBI, apa arti sesungguhnya dengan melihat pada latar belakang dan perkembangan permasalahan yang masih nampak simpang siur tersebut. Seandainya semua tuduhan itu benar, mudah-mudahan bukan dilancarkan atas konsep, informasi maupun anlisis yang kurang tepat. Permasalahannya demikian serius, sayang kalau kesimpulannya ditarik atas dasar berbagai hal yang kurang jelas dan dapat menimbulkan keraguan.
ESENSI MASALAH: Perbedaan Sudut Pandang ?
Pemberian BLBI nampaknya dilihat sebagai suatu tindakan yang mengandung unsur penyelewengan oleh Bank Indonesia dan karena itu merupakan suatu bukti kebobrokan bank sentral ini. Ini bahkan digambarkan sebagai suatu tindakan yang dapat dilihat sebagai penjarahan uang rakyat untuk memperkaya konglomerat yang dilakukan oleh pemilik berbagai bank bekerjsama dengan Bank Indonesia, suatu hal yang mengusik rasa keadilan. Alangkah seramnya masalah ini dan alangkah runyamnya bank sentral kita, kalau penggambaran atau tuduhan ini memang benar. Ini sekaligus membenarkan penyataan bahwa lembaga ini sarang penyamun.
Apakah memang demikian? Saya tahu bahwa dibenak banyak orang masalah ini dianggap telah demikian jelas; ada tindakan penyelewengan, ada korupsi yang terjadi karena kolusi antara pejabat BI dengan pemilik berbagai bank. Akan tetapi saya takut pernyataan yang menyebutkan sudah jelas ada penyelewengan ini mendasarkan atas berbagai asumsi atau prakonsepsi yang mungkin tidak tepat, bahkan tidak benar.
Nampaknya yang mendasari kecurigaan akan adanya kolusi ini adalah praanggapan bahwa karena dimasyarakat sangat banyak terjadi kolusi dan korupsi, maka tentu demikian pula dengan pemberian BLBI kepada perbankan. Mungkin pendapat ini mendasarkan pada argumentasi bahwa kalau orang cari secarik surat keterangan saja sering harus membayar uang semir, apalagi memperoleh BLBI. Mungkin tidak masuk diakal banyak orang bahwa pemberian fasilitas sebesar ini terjadi tanpa adanya uang pelicin. Saya kira inilah esensi dari tuduhan atau bahkan vonis yang mengatakan bahwa pemberian BLBI yang jumlahnya fantastis ini tentu menyangkut uang haram.
Karena kecurigaan terjadinya penyalah gunaan fasilitas ini dan karena besarnya jumlah dana yang tersangkut, maka kemudian dicurigai bahwa hal ini tentu terjadi karena kolusi yang menyangkut uang pelicin. Inilah dasar dari emosi yang meluap untuk mengatakan bahwa dalam permasalahan BLBI tentu ada unsur kolusi dan korupsi.
Kecurigaan ini bertambah karena aturan yang jelas dari pemberian BLBI tidak pernah diketahui umum karena memang sangat sedikit pemberian penjelasan kepada masyarakat. Bank Indonesia yang memang tidak banyak memberikan penjelasan kepada masyarakat mengenai permasalahan ini dianggap kurang transparan, bahkan mungkin ada tuduhan bahwa ada kesengajaan merahasiakan hal ini. Dengan perkataan lain kurang atu tidak adanya penjelasan ini dianggap merupakan suatu kesengajaan untuk merahasiakan atau menutup masalah.
Pada waktu audit BPK menyebutkan bahwa terdapat kelemahan pengawasan intern, dan karena itu angka yang disajikan tidak bisa diterima kebenarannya, maka sebagian orang langsung menginterpretasikan hal ini sebagai suatu konformasi adanya peyelewengan dalam pemberian BLBI. Demikian mungkin kecurigaan dan tuduhan dari mereka yang mengatakan bahwa ada ketidak beresan pemberian BLBI kepada perbankan pada waktu berkecamuknya krisis. Padahal sekiranya kecurigaan tersebut tidak ada sebetulnya, bahkan sekiranya terjadi penyelewengan pada penggunaannya, ini tidak otomatis berarti ada penyelewengan dalam pemberian fasilitas tersebut.
Keengganan untuk mengakui apalagi menerima, bahwa kondisi waktu krisis itu berbeda dengan keadaan normal juga menyebabkan besarnya kecurigaan tersebut. Karena itu perbedaan ukuran yang digunakan untuk menilai keadaan juga menambah kecurigaan ini. Padahal sebenarnya bukan sesuatu yang aneh kalau pernilaian suatu keadaan yang luar biasa - seperti krisis - dengan menggunakan ukuran-ukuran yang berlaku untuk keadaan normal, menghasilkan suatu yang menampakkan kesenjangan. Perbedaan atau kesenjangan ini menjadi masalah karena adanya kecurigaan tersebut. Sedang tanpa kecurigaan tersebut sebenarnya tidak harus mengherankan bahwa kita mempunyai gambaran yang berbeda antara kondisi keadaan krisis dan normal. Akan tetapi kalau kita tidak mau mengakui bahwa kondisinya berbeda, karena itu ukuran yang digunakan juga sama, maka kecurigaan tersebut menjadi timbul. Seandainya semua ini terjadi dalam keadaan normal, tanpa ada krisis, adanya kecurigaan tersebut sudah selayaknya.
Pada waktu saya memberi penjelasan dalam rapat dengar pendapat di Komisi IX DPR awal Desember 1999 berkaitan dengan permasalahan fasilitas preshipment, saya mengatakan bahwa dalam krisis kecepatan bertindak itu sangat penting, ' speed is the essence'. Kecepatan bertindak ini menuntut indentifikasi masalah, analisis dan penentuan tindakan, termasuk aturan pelaksanaannya harus dilakukan sangat cepat, bahkan seolah-olah semua dilaksanakan secara simultan. Hal ini kadang kala mengorbankan ketelitian. Kalau diukur dengan persyaratan atau ukuran keadaan normal maka nampak yang dilakukan minimal kelihatan acak-acakan atau ngawur. Akan tetapi yang lebih seram adalah anggapan atau asumsi adanya kesengajaan untuk suatu rekayasa dalam suatu perbuatan kolusif guna mencari keuntungan pribadi atau kelompok.
Memang menganalisis setelah semuanya terjadi, termasuk implikasi yang timbul memberi keuntungan bagi yang menganalisis, seolah-olah menjadi jauh lebih tajam dari mereka yang harus melakukan tanpa informasi yang mencukupi. Di Amerika Serikat ada istilah 'Monday night quarterbacking', artinya menganalisa setelah kejadian berlalu. Ini memang nampak gampang karena semuanya tampak lebih jelas, termasuk implikasi dari masalah serta jalan keluar yang telah diambil dan ternyata tidak optimal, bahkan mungkin keliru, menurut kaca mata sekarang.
Masih ada satu lagi catatan saya. Memang sekarang ternyata krisis di Indonesia dan segala implikasinya lebih parah dari negara-negara lain, meskipun semula kebanyakan mengakui bahwa pada awalnya baik kondisi maupun langkah-langkah yang diambil keadaan Indonesia lebih baik dari negara-negara lain yang terkena krisis berat. Di dalam negeri pengakuan ini memang hampir tidak ada. Akan tetapi ini mungkin karena 'budaya' kita yang sangat susah memberi apresiasi, bahkan untuk hal yang jelas terjadi.
Akan tetapi maaf kalau saya merasa perlu mengingatkan disini, bahwa krisis ini memang tidak hanya terjadi di Indonesia saja. Saya kira catatan Dr. Stiglitz, Chief Economist Bank Dunia mengenai hal ini pantas direnungkan. Dengan menggunakan ilustrasi kecelakaan mobil di suatu jalan dia mengatakan bahwa kalau kecelakaan tersebut hanya sekali dua kali terjadi, mungkin yang salah adalah pengemudinya. Akan tetapi kalau kecalakaan tersebut sering sekali terjadi atau terdapat banyak kecelakaan ditempat tersebut, maka mungkin perlu dipertanyakan konstruksi dari jalan tersebut serta keadaan sekelilingnya.
Dengan mengambil paralelisasi dari kecelakaan di atas, krisis yang melanda demikian banyak negara ini memang tidak bisa kita lihat sebagai suatu yang berdiri sendiri. Kita harus bersedia mengakui bahwa krisis yang terjadi selain saling terkait juga merupakan masalah yang berkaitan dengan sistim yang berlaku, kelembagaan atau infrastruktur yang ada pada perekonomian masing-masing, baik pada sektor ekonomi-keuangan maupun sosial-politik. Kelembagaan atau infrastruktur yang merupakan bagian dari sistim yang ada ini merupakan lingkungan bekerjanya roda ekonomi-keuangan. Kita boleh saja mengatakan ini terlalu teoritis atau abstrak, akan tetapi semua ini sangat jelas mempunyai andil mengenai terjadinya krisis, bagaimana jalan keluar yang dicoba ditempuh, bagaimana reaksi masyarakat dengan seluruh implikasi dan dampaknya. Terlalu cepat menuduh pengemudinya yang salah, meskipun mengasyikkan dapat menjauhkan kita dari menemukan masalah yang sebenarnya. Terlalu lama berdebat dalam mencari siapa yang salah juga mengandung resiko bertambah besarnya masalah yang akhirnya harus diselesaikan dan biaya yang harus dipikul.
Apakah ini merupakan upaya memindahkan kesalahan pada keadaan yang terjadi, pada sistim yang ada atau pada orang lain? Tidak, bukan demikian. Ini hanya mengingatkan bahwa menggunakan asumsi seolah-olah semuanya serba normal, semua persyaratan dipenuhi, untuk menganalisa apa yang terjadi pada waktu krisis, pada waktu keadaan sangat jauh dari biasa, jelas tidak realistis. Memang dalam analisis politik harus ada yang diminta bertanggung jawab. Tetapi ini harus dibedakan dengan menentukan siapa yang menjadi kambing hitam.
APA SEBENARNYA BLBI ?
BLBI merupakan fasilitas dari Bank Indonesia untuk menjaga kestabilan sistim pembayaran yang dapat terganggu karena ketidak seimbangan (mismatch) antara penerimaan dan penarikan dana pada bank-bank, baik jangka pendek maupun panjang. BLBI juga merupakan fasilitas untuk menjaga kestabilan sistim perbankan yang bisa terganggu karena penarikan dana perbankan secara besar-besaran pada bank-bank. BLBI juga menyangkut fasilitas yang dipakai dalam operasi pasar terbuka, penyelamatan bank maupun dana talangan dalam menjaga kestabilan sektor perbankan. Secara umum BLBI adalah fasilitas Bank Indonesia yang tersedia bagi perbankan diluar kredit likuiditas BI (KLBI).
Komponen terbesar dari BLBI adalah bantuan likuiditas Bank Indonesia yang diberikan kepada bank-bank yang mengalami masalah ketidak seimbangan antara penerimaan dan penarikan dana yang tidak dapat ditutup dengan sumber lain. Suatu bank dapat menghadapi masalah ketidak seimbangan aliran dana ini, meskipun kondisinya baik atau sehat. Dalam perkembangan harian, bisa saja aliran dana masuk dari tagihan lebih kecil dari yang keluar karena kewajibannya. Dalam suatu kliring harian, bank yang pembayarannya lebih besar dari pemasukan dananya, disebut kalah kliring.
Berbeda dengan apa yang secara umum masyarakat berpendapat, sebenarnya suatu bank kalah kliring bukan merupakan masalah yang harus dirisaukan atau ini sebenarnya suatu hal yang biasa saja. Tentu saja ini berbeda dengan keadaan kalah kliring secara terus menerus. Kalau ini terjadi maka bank tersebut tentu menghadapi masalah diluar ketidak seimbangan aliran likuiditas harian, termasuk masalah tidak solven yang bersumber pada besarnya kredit macet atau masalah manajemen.
Mengenai masalah kalah kliring ini nampaknya ada kesan di masyarakat yang tidak seluruhnya benar. Di masayarakat kita rumor adanya bank kalah kliring (tidak harus benar terjadi) bisa menyebabkan nasabah pada berama-ramai menarik dana deposito dan tabungannya dari bank yang didesas-desuskan kalah kliring tersebut. Ini implikasi dari transparansi yang belum ada dan kurang mengertinya masyarakat (bukan salah masyarakat). Hal ini berpadu dengan memburuknya kredibilitas otorita di masyarakat pada waktu krisis yang kemudian menyebabkan timbulnya reaksi masyarakat secara ekstrim seperti beramai-ramai menarik dana mereka.
Pada waktu krisis rumor demikian banyak beredar dan sangat mengganggu pengelolaan kestabilan sistim perbankan. Ada bank yang diberitakan salah satu cabangnya di Singapore ditutup dan ini menyebabkan terjadinya penarikan dana nasabah cukup besar, padahal bank yang bersangkutan punya cabang di Singapore saja tidak. Ada pula bank yang diberitakan pemiliknya, seorang konglomerat, meninggal dan ini menimbulkan dampak yang serupa pada bank tsb. Sedihnya persaingan yang kurang sehat antar perbankan sering mendorong terjadinya rumor yang dapat mempersulit posisi suatu bank. Ini masalah belum kuatnya 'governance' pada industri perbankan kita, tidak hanya pada otoritanya. Kalau hal ini meluas maka akhirnya justru merugikan perbankan sebagai sistim. Ini memang terjadi pada waktu kredibilitas otorita dan Pemerintah pada umumnya menurun dalam krisis yang berkepanjangan.
Dalam keadaan normal, bank yang kalah kliring dapat mencari dana untuk menutup kekurangan tersebut dengan meminjam dari bank lain. Pinjaman ini dicari dari pasar uang antar bank dengan suku bunga yang berlaku. Di Jakarta untuk sejumlah bank besar (dulu sebanyak lebih dari 20 bank) terdapat tingkat bunga antar bank yang disebut JIBOR ( Jakarta inter bank offer rate ) yang menjadi patokan. Akan tetapi untuk bank-bank lain, bank-bank kecil, biasanya harus membayar bunga yang jauh lebih besar dari suku bunga yang berlaku bagi bank-bank besar yang tergabung dalam JIBOR ini. Karena pinjaman ini hanya untuk jangka waktu sangat pendek, suku bunga pinjaman antar bank ini lebih tinggi dari yang berlaku untuk pinjaman kepada nasabah biasa yang diketahui masyarakat luas.
Pada waktu krisis keuangan mulai menyerang perbankan, yaitu setelah keketatan likuiditas meningkat sebagai implikasi dari pengambangan rupiah dan tindakan mempertahankan nilai rupiah melalui kebijaksanaan fiskal (menahan pengeluaran rutin), kebijakan moneter (peningkatan suku bunga SBI sampai lebih dari dua kali lipat dan penghentian pembelian SBPU oleh BI) dan gebrakan pada dana perbankan (pengalihan deposito berbagai BUMN dan Yayasan menjadi SBI), maka menurunnya kepercayaan antar bank mulai dirasakan. Pasar uang antar bank menjadi lebih terkotak-kotak, bank yang masih mempunyai kelebihan likuiditas harian tidak bersedia melepas likuiditasnya di pasar uang antar bank. Kalau bersedia melepas likuiditas yang berlebih, hanya kepada bank lain yang benar-benar dikenalnya, dan melepasnya dengan suku bunga yang sangat tinggi. Dalam keketatan likuiditas sekitar September 1997 ada bank yang harus membayar suku bunga setinggi 200% per tahun, bahkan lebih tinggi lagi untuk memperoleh dana guna menutup kekurangan likuiditasnya. Ini yang menimbulkan sebagian kritik menyalahkan kebijakan pengambangan rupiah pertengahan Agustus 1997.
Sebagian bank tidak dapat memperoleh akses likuiditas sama sekali, padahal mengalami masalah mismatch likuiditas. Bank-bank inilah pada dasarnya yang terpaksa lari ke BI untuk mengajukan permintaan bantuan likuiditas. Mengapa terpaksa? Karena sebenarnya, dalam keadaan normal, mereka tidak mau kalau diketahui bank lain bahwa mereka pergi ke BI untuk meminta bantuan likuiditas. Dalam keadaan normal hal ini dianggap sama dengan menunjukkan kelemahan mereka kepada bank-bank lain, yang merupakan suatu tabu. Selain itu suku bunga fasilitas diskonto ini lebih tinggi dari suku bunga pasar antar bank, karena mengandung suatu hukuman atau penalty. Di sinipun nampaknya terdapat salah pengertian di masyarakat. Seolah-olah BLBI ini seperti kredit likuiditas BI untuk program-program Pemerintah melalui KLBI yang suku bunganya lebih rendah dari suku bunga pasar atau ada unsur subsidinya. Padahal suku bunga BLBI selalu lebih tinggi dari suku bunga pasar antar bank (JIBOR) yang juga lebih tinggi dari suku bunga untuk nasabah biasa bank, karena jangka waktunya sangat pendek.
Ini salah satu sebab mengapa dalam keadaan sangat ketatnya lukuiditas dan dalam keadaan menurunnya kepercayaan terhadap perbankan BLBI ini meningkat besar, karena jumlah pokok dana itu sendiri maupun suku bunganya yang jauh lebih tinggi dari suku bunga pasar. Selain itu, bagi bank yang kehilangan dana deposito dalam valas, pada waktu ada penarikan besar-besaran, maka keperluan dana bantuan likuiditas dalam dollar ini pada waktu dirupiahkan menjadi sangat besar sebagai akibat dari terpuruknya nilai rupiah selama krisis.
Mungkin perlu dikemukakan di sini bahwa setiap bank itu mempunyai rekening pada BI. Di dalam rekening ini ada tagihan perbankan kepada BI yang minimal sebesar cadangan wajib bank yang harus disimpan di BI atau yang disebut giro wajib minimum (GWM). Sebagaimana diketahui, sejak Pakto 1988 besarnya giro wajib minimum ini adalah 2% dari dana pihak ketiga yang semula tidak perlu disimpan di BI. Akan tetapi sejak tahun 1996 saya lakukan perubahan, GWM dinaikkan menjadi 3% dan setahun kemudian menjadi 5% dari dana pihak ketiga. Selain itu mulai saat tersebut dana GWM harus disimpan di BI. Mungkin masyarakat ingat betapa gencarnya kritik dari banyak pengamat waktu BI meningkatkan GWM, padahal dalam benak saya peningkatan itu harus dilanjutkan untuk mendorong kehati-hatian perbankan. Coba bayangkan seandainya ketentuan GWM belum dirubah jumlah BLBI tentu akan lebih besar lagi. Dalam keadaan normal biasanya bank mempunyai saldo positif pada BI lebih besar dari GWM tersebut, sekedar untuk jaga-jaga.
Kalau suatu hari bank kalah kliring, bisa juga bank yang bersangkutan menggunakan dana yang ada di BI tersebut sepanjang ini masih tidak mengurangi GWM. Bank akan cari sumber diluar BI sedapat mungkin dan tidak akan menggunakan dananya untuk pemenuhan GWM, karena implikaksi dari penggunaan fasilitas BI maupun penalti yang harus dibayar kalau ketentuan GWM dilanggar. Sanksi pelanggaran GWM adalah 150% dari JIBOR overnight untuk setiap pelanggaran dan terus meningkat menjadi 400% dari JIBOR kalau pelanggaran terjadi dalam dua minggu berturut-turut.
BLBI DAN TUGAS BANK SENTRAL
Bantuan likuidtias BI kepada bank merupakan fasilitas yang biasa dipergunakan oleh bank sentral dalam menjalankan fungsinya menjaga kestabilan sistim perbankan dan sistim pembayaran nasional. Kalau suatu bank mengalami masalah likuiditas dan tidak dapat menyelesaikannya dengan sumber yang ada, maka bank sentral mempunyai kewajiban membantunya, tentu dengan berbagai persyaratan yang harus dipenuhi. Inilah arti 'lender of last resort' yang merupakan salah satu fungsi bank sentral.
Pada waktu krisis moneter yang melanda Indonesia dalam perkembangannya yang cepat juga menyulitkan posisi bank-bank sebagaimana disinggung di atas, kekurangan likuiditas menjadi masalah yang tidak hanya dialami satu dua bank saja, akan tetapi menular ke bank-bank lain yang semakin lama semakin meningkat jumlahnya. Bank yang mempunyai likuiditas harian berlebih semakin langka, sedangkan bank yang membutuhkan dana untuk menutup mismatch likuiditas semakin banyak karena meningkatnya penarikan dana nasabah dengan berbagai alasannya. Masalah mismatch dalam likuiditas menjadi sistemik, menyangkut banyak bank.
Pada waktu masalah ini menjadi semakin kritis, sebagian bank mulai tidak mampu menghadapi keadaan dan mulai timbul kasus-kasus pelanggaran ketentuan GWM 5%. Perbankan semula menghadapi penarikan dana nasabah dengan menggunakan dana mereka sendiri pada BI, akan tetapi kemudian karena kurang maka dana untuk pemenuhan GWMpun dipergunakan dan setelah sumber ini habis dipergunakan, bank-bank menghadapi masalah baru, yaitu saldo negatif pada BI.
Bank-bank mulai mengalami distress pada bulan Septermber-Oktober 1997. Perkembangan ini berlanjut dan semakin banyak bank yang melanggar GWM atau yang mengalami saldo negatif tersebut, terutama setelah penutupan bank pada permulaan Nopember 1997. Dari masalah yang hanya dialami oleh beberapa bank menjadi banyak bank. Dalam jargon perbankan Indonesia pada waktu tersebut mengalami perubahan masalah dari adanya distress dalam perbankan menjadi krisis perbankan.
Perkembangan diatas terjadi demikian cepatnya, suatu bank yang sehat dapat dengan cepat menghadapi masalah mismatch dalam likuiditas, dan karena ini merembet ke banyak bank (menjadi sistemik) maka dengan cepat berubah dan sebagian menjadi tidak solven. Perkembangan yang demikian cepat ini tidak bisa dibayangkan kalau kita tidak mengikuti atau mengalaminya; dari kondisi sehat menjadi tidak solven bisa terjadi dalam waktu singkat untuk berbagai bank.
Pada waktu Pemerintah sebagai jawaban terhadap rumor sangat kuat akan adanya gelombang penutupan bank yang berdampak sangat negatif menyatakan tidak akan melakukan penutupan lagi, maka bantuan likuiditas ini menjadi demikian meningkat karena penarikan luar biasa besar dari pemilik dana perbankan. Selain pemilik dana memindahkan dana mereka ke bank yang lebih dianggap aman, dunia usaha juga semakin tidak mempercayai bank sehingga perdagangan banyak yang dilakukan hanya dengan pembayaran tunai.Ini menyebabkan keluarnya uang kertas dari BI yang jauh melebihi keadaan normal. Bahkan pada waktu keadaan terpaksa, uang plastik lima puluh ribuan, yang telah ada didalam gudang sejak satu tahun sebelum saya masuk BI, karena sebagai 'commemorative notes' kurang laku berhubung harganya ditentukan dua kali lipat dari nilainya sebagai 'legal tender', akhirnya diedarkan untuk memenuhi kebutuhan tambahan uang menghadapi penarikan dana perbankan.
Pemberian BLBI kepada perbankan harus dibedakan dengan pemberian kredit program BI dalam rangka mendukung program Pemerintah ( seperti untuk pengadaan pangan dan KUD, KUT, KKPA dan program prioritas lain) melalui KLBI. Dari segi asal datangnya inisiatif, BLBI datang dari perbankan yang terpaksa meminta bantuan BI sebagai 'lender of last resort' karena menghadapi masalah ketidak seimbangan likuiditas yang tidak bisa ditutup dengan sumber dana lain yang lazim dalam perbankan. Selain itu, BLBI mempunyai suku bunga yang besarnya lebih dari suku bunga pasar karena didalamnya ada unsur 'penalty'.
Sedangkan KLBI dalam rangka kredit untuk sektor atau kegiatan yang diprioritaskan Pemerintah, inisiatifnya datang dari BI atas nama Pemerintah dan menyangkut suku bunga yang lebih rendah dari pasar, karena ada unsur subsidi. Keduanya sangat berbeda tetapi sering kurang disadari dalam pembicaraan di masyarakat. Perasaan adanya rasa keadilan yang tersinggung sebagian disebabkan oleh adanya sangkaan bahwa BLBI ini seperti KLBI, mengandung unsur subsidi suku bunga. Mengenai besarnya bantuan likuiditas yang besar bagi suatu bank dan kecil bagi yang lain, ya tentu saja karena besarnya bank menurut besarnya dana masyarakat atau kredit yang diberikan memang berbeda, ada yang besar ada yang kecil. Kembali kalau BLBI dilihat seperti KLBI pertanyaannya menjadi, mengapa bank yang besar diberi bantuan besar. Ya kebutuhan bank memang berbeda-beda. Ini juga bisa dianggap menyinggung rasa keadilan, kalau sudut pandang kita melihat BLBI ini seperti hadiah yang dibagi-bagikan.
Sering selain BLBI dianggap seperti KLBI dalam arti ada subsidi suku bunga, juga ada kecurigaan yang tidak berdasar bahwa dana yang berasal dari BI ini diberikan kepada perbankan dan kemudian oleh perbankan disalurkan sebagai kredit, kepada kelompok perusahaannya sendiri lagi. Kecurigaan ini timbul karena kesalah pengertian proses pemberian KLBI dengan BLBI yang berbeda. BLBI timbul karena adanya mismatch dalam likuiditas, karena adanya saldo negatif terhadap BI, bukan seperti pemberian KLBI untuk kredit program. Akan tetapi kalau memang terjadi penyelewengan dan kredit ini tidak dikembalikan, maka benar-benar ada masalah. Kalu hal ini terjadi, atau dalam hal terjadi penyelewengan oleh bank penerima, ini harus ditindak sesuai dengan kesalahannya. Demikian juga kalau memang ada unsur kolusi pejabat yang menerima uang imbalan dari pemberian BLBI, sudah seharusnya mereka ini dikenakan sanksi sesuai ketentuan yang berlaku.
Yang saya ingin tunjukkan adalah bahwa hal ini jangan diputuskan hanya semata-mata dengan mendasarkan diri pada argumen bahwa korupsi itu memang banyak dilakukan, jadi masalah yang berkaitan dengan BLBI ini tentu merupakan tindakan korupsi. Atau tuduhan korupsi atau penyelewengan itu mendasarkan atas argumen atau analisis yang kurang tepat, misalnya praanggapan atau konsep dan pemgertian yang keliru. Ini yang harus dihindarkan, sehingga tuduhan ini juga tidak menjadi salah alamat.
Suatu hal yang sering menimbulkan salah pengertian juga adalah bahwa kebijakan BI dalam memberikan bantuan berupa BLBI kepada bank-bank yang menghadapi masalah ketidak seimbangan likuiditas, selain diharuskan oleh ketentuan perundangan (pasal 32 ayat (3) UU nomor 13 tahun 1968 tentang Bank Sentral), juga bahwa sebagai bank sentral bantuan ini tidak ditujukan untuk membantu pemilik bank, siapapun dia atau mereka. Pemberian fasilitas ini adalah dalam rangka tugas bank sentral menjaga kestabilan sistim perbankan yang vital dalam penyelenggaraan sistim pembayaran nasional.
Apa yang terjadi bulan September dan Oktober, apalagi setelah penutupan 16 bank bulan Nopember 1997 jelas menunjukkan gejala gongcangnya sistim perbankan setelah banyak bank mengalami bank run, setelah banyak bank mengalami saldo negatif dalam hubungan mereka dengan BI. Bank-bank yang mengalami masalah likuiditas dan terpaksa melanggar ketentuan GWM 5% meningkat dari 14 bank pada waktu pengambangan rupiah media Agustus 1997 menjadi 51 buah akhir bulan tersebut. Pada akhir Desember 1997 tercatat ada 29 bank yang mengalami saldo negatif dengan BI.
Untuk seluruh jenis BLBI yang diberikan sebagaimana digambarkan diatas, sampai dengan akhir Oktober 1997 ada lebih dari 130 bank yang menerimanya. Jumlah penerima berbagai jenis BLBI ini meningkat sehingga pada akhir Nopember 1997 mencakup lebih dari 160 bank.
Kebijakan Pemerintah dalam menghadapi menjalarnya dampak krisis moneter pada perbankan dan sektor riil didasarkan atas Keputusan sidang Kabinet tanggal 3 September 1997. Dalam Petunjuk dan Keputusan Presiden pada Sidang Kabinet Bidang Ekku Wasbang dan Prodis tersebut mengenai langkah-langkah menghadapi masalah perbankan diputuskan sebagai berikut: Untuk itu kepada Saudara Menteri Keuangan dan Saudara Gubernur Bank Indonesia saya minta untuk mengambil langkah-langkah sebagai berikut:
- Bank-bank nasional yang sehat tetapi mengalami kesulitan likuiditas untuk sementara supaya dibantu
- Bank-bank yang nyata-nyata tidak sehat supaya diupayakan penggabungan atau akuisisi dengan bank-bank lain yang sehat. Jika upaya ini tidak berhasil, supaya dilikuidasi sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku dengan mengamankan semaksimal mungkin para deposan, terutama deposan kecil.
Jadi selain ketentuan umum dari perundangan yang berlaku (UU no 13 tahun 1968, pasal 32), keputusan Sidang Kabinet tanggal 3 September 1997 merupakan dasar berpijak dari kebijakan Bank Indonesia memberikan bantuan likuiditas kepada bank-bank yang menghadapi masalah likuiditas. Setelah kebijakan memberikan 'blanket guarantee' ditempuh, maka landasan pemberiannya adalah Keppres nomor 24 dan 26 tahun 1998. Keputusan Kabinet tanggal 3 September 1997 juga menjadi landasan pelaksanaan pencabutan ijin usaha ( secara populernya, penutupan ) 16 bank pada permulaan Nopember 1997.
Pendapat yang mengakui kebijakan pemberian BLBI hanya setelah dilaksanakannya 'blanket guarantee' pada akhir Januari 1998 sebenarnya kurang konsisten. Mengapa? Karena baik yang dilaksanakan BI sebelum maupun setelah tanggal dikeluarkannya blanket guarantee tersebut merupakan suatu kesatuan langkah dari bank sentral yang menjalankan fungsi sebagai 'lender of last resort', mengambil langkah menyelamatkan sistim perbankan dan sispem pembayaran nasional dari bahaya kehancuran karena krisis yang berkecamuk. Kalau ingin ditarik landasan hukumnya ya semuanya sama, baik pemberian berbagai bentuk fasilitas likuiditas sebelum Januari 1998 maupun pemberian jaminan menyeluruh tersebut semua mendasarkan diri atas Undang-undang nomor 13 tahun 1968.
Krisis kepercayaan terhadap perbankan ini bukan baru terjadi pada bulan Januari 1998, akan tetapi bebulan-bulan sebelumnya dan BI sebagai bank sentral menjalankan tugasnya untuk menjaga kestabilan sistim perbankan dan sistim pembayaran nasional. Dalam suatu krisis yang mempunyai dampak penularan (contagious) seperti yang kita alami, kecepatan bergerak sangat penting. Kalau dikemudian hari ternyata kebijakan ini mempunyai dampak yang meleset dari yang disasarkan permulaannya tidak bisa dengan serta merta dikatakan semua ini rekayasa atau penyelewengan, kemudian tidak diakui sebagai suatu kebijakan yang dilakukan suatu lembaga.
Argumen di atas tidak digunakan untuk mempertahankan tindakan penyelewengan, sekiranya ada, baik pada BI maupun bank penerima. Kalau yang ditemukan adalah penyelewengan dalam penggunaannya tentu harus dilihat pada bank-bank penenrimanya. Sedangkan masalah pemberian BLBInya harus dilihat pada bagaimana pelaksanannya sendiri, apakah memang terjadi pemberian, apakah pemberian fasilitas ini diakui dan ada dalam pencatatan pada bank penerima sesuai maupun BI, apakah jumlah tersebut sesuai, dst.
BERBAGAI PERSOALAN MENGGANJAL
Ada sementara pendapat yang mengatakan bahwa bukti adanya penyelewengan di BI itu sudah jelas dari kenyataan digantinya beberapa direktur BI pada bulan Desember 1997. Menurut hemat saya argument ini kurang konsisten kalau dikaji lebih jauh. Argumen ini pada dasarnya membenarkan bahwa apa yang dilakukan oleh Presiden Suharto waktu itu, yaitu mengganti empat Direktur BI adalah didasarkan adanya dugaan penyelewengan. Tentunya ini juga termamsuk pemberhentian saya sebagai Gubernur dan Dr. Boediono sebagai Direktur. Karena, meskipun tidak bersamaan terjadinya, semuanya diberhentikan sebelum masa jabatan berakhir, semuanya diluar kebiasaan, bahkan mungkin tidak sesuai ketentuan perundangan yang berlaku.
Kalau argumen tersebut benar, semua ini dalam rangka melakukan pembersihan orang-orang ini sebagai 'penyamun' yang harus diganti. Tetapi apakah hal ini masuk akal? Apa mereka yang berargumen semacam ini benar-benar yakin bahwa itu yang menjadi motivasi pemberhentian sebelum masa jabatan berakhir? Kalau memang semua ini penyeleweng yang harus dibersihkan, mengapa dikatakan 'diberhentikan dengan hormat?' Kita boleh saja mengatakan bahwa itu bahasa yang berlaku waktu jaman Orde Baru, istilah yang digunakan seolah-olah diperhalus padahal hanya mengaburkan maksud yang sesungguhnya saja. Memang benar terhadap tiga dari empat direktur yang diganti langsung dilakukan pemeriksaaan oleh pihak Kepolisian, tetapi bukan karena masalah BLBI. Dasar pemeriksaannya tidak jelas dari permulaannya. Bahwa semua ini, lima orang Direktur dan Gubernur harus disingirkan, apapun alasan yang sesungguhnya, memang telah menjadi kenyataan. Ini yang jelas. Akan tetapi apakah sudah jelas bahwa mereka ini diberhentikan karena tuduhan penyelewengan atau karena mereka ini penyamun?
Tiga mantan direktur bank sentral ini telah lebih dari dua tahun dicekal, tanpa ada kejelasan bagaimana sebenarnya tuduhannya. Apakah ini disebabkan orang-orang tersebut telah mempengaruhi proses penegakan keadilan? Kalau ya, mengapa mereka terus berstatus dicekal? Apa nggak aneh argumen semacam ini? Mengapa tidak ada yang menanyakan pada era reformasi ini apakah pencekalan selama lebih dari dua tahun tanpa ada proses kelanjutan ini bukan pelanggaran hak asasi seseorang?
Pada waktu memberikan jawaban di Komisi IX bulan Desember 1997 yang lalu saya menyatakan kurang imbangnya perjoangan penegakan keadilan yang hanya memusatkan pada menghukum yang salah saja. Ini bagus, tetapi tidak lengkap. Penegakan keadilan juga harus mencakup membebaskan dari tuduhan dan mengembalikan nama baik mereka yang secara tidak benar telah dituduh bersalah tetapi tidak terbukti bersalah. Mudah-mudahan permasalahan ini nantinya menjadi bagian dari upaya penegakan keadilan.
Mungkin perlu diingat bahwa dalam suasana 'serba diatur atau serba bisa diatur', dalam keadaan semua diseragamkan melalui baju, dari Abri, Korpri sampai ke pesta ulang tahun atau peresmian suatu pabrik di era Orde Baru, tidak berati bahwa individu-individu telah hilang sama sekali. Memang mereka tidak sevokal seperti dalam era reformasi, akan tetapi perlu diketahui bahwa tidak semua orang hanyut di dalam 'keseragaman' ini. Kalau banyak orang melakukan korupsi, berkolusi atau menjalankan nepotisme, tidak berarti bahwa tidak ada sama sekali orang atau individu yang 'berani berbeda' untuk tidak ikut dalam 'keseragaman' tersebut.
Tidak semua orang termasuk dalam gambaran Ronggowarsito yang takut untuk tidak ikut bergabung dengan kegilaan yang terjadi waktu itu karena takut menderita ( "mboya kaduman milik, kaliren wekasanipun", katanya). Sebab selain mereka ini masih ada kelompok lain, yang oleh pujangga ini dikatakan sebagai "eling lan waspada", mereka yang ingat, yang waras dan waspada. Mereka ini tidak ikut dalam gemerlapnya arus. Mereka ini 'berani menentang arus' meskipun tidak vokal mengungkapkannya. Memang sedih sebenarnya, di sini harus digunakan istilah 'berani menentang arus, padahal arus yang dimaksud adalah tindakan korupsi apapun bentuknya'. Apakah tidak ikut melakukan tendikan ekses itu memerlukan keberanian? Jawabannya, ya. Paling sedikit pada masa yang oleh banyak orang dikatakan sudah membudaya ini, pejabat yang tidak ikut ekses itu mempunyai suatu keberanian untuk hidup wajar, tidak korup, sesuatu yang tidak gampang dalam "jaman edan". Ironinya adalah bahwa ketidak gampangan ini tidak hanya menyangkut masa lalu dalam tidak ikut 'arus'. Akan tetapi juga masa kini, karena banyak orang yang rupanya sulit untuk percaya bahwa orang semacam ini ada di masyarakat kita. Apakah masyarakat kita telah sedemikian bobroknya? Rasanya saya tidak mau menerima ini.
BEBERAPA CATATAN
Sebagai penutup dari tulisan ini saya ingin mengemukakan beberapa catatan sebagai bahan renungan atau himbauan, sebagai berikut:
- Saya membuat tulisan pendek ini untuk bahan kita bersama bahwa dalam era reformasi ini sebaiknya kita jangan membuat analisis atau konklusi yang hanya mendasarkan atas praanggapan, jangan hanya menggunakan persepsi untuk membuat konklusi. Jangan pula berpikir dengan mendasarkan atas stereotype atau generalisasi yang keterlalun. Stereotype itu hanya merupakan perkiraan kasar, akan tetapi kenyataan yang ada hanya bisa ditemukan dari pengkajian dengan melihat aspek-aspeknya secara menyeluruh. Stereotype itu seandainya memberikan gambaran hanya gambaran rata-rata, suatu gambaran teoritis. Menurut statistika kenyataan yang ada selalu merupakan deviasi dari rata-rata tersebut, berapa besar plus-minus masing-masing kasus dari angka rata-rata.
- Yang lebih penting lagi janganlah kita membuat analisis atau konklusi dengan mendasarkan pada sikap 'tribalisme', saya pinjam dari terminologi yang digunakan Prof. Arief Budiman. Pernilaian demikian didasarkan atas pertimbangan apakah yang dinilai itu merupakan anggota kelompok saya atau tidak. Kalau dia termasuk didalam kelompok saya, maka dia tentu benar, tidak mungkin salah dan kalau salah saya ingin ikut menutupinya. Sebaliknya kalau yang kita nilai itu mereka yang diluar kelompok saya, maka dia atau mereka tentu salah, tidak benar dan kalau benarpun saya tidak mau mengakuinya. Yang lebih ekstrim, mereka yang diluar kelompok itu pada dasarnya 'non-human' karena itu bisa kita perlakukan apa saja,. Mereka itu pada dasarnya adalah musuh yang boleh dipersalahkan, dipermalukan, disakiti, bahkan dilanggar hak asasinya pun nggak apa - apa. Kelompok itu bisa berarti keluarga, suku, agama, daerah, alma mater, departemen, lembaga atau penggolangan yang lain. Dalam suatu negara dengan sistim pemerintahan yang dianut, persaingan antar lembaga itu sesuatu yang normal, bahkan bisa sehat dan dipelukan untuk penentuan akuntabilitas. Akan tetapi akhirnya semua harus menyadari ada di dalam negara yang sama, bukan lembaga yang satu menganggap yang lain itu 'diluar kelompok' karena itu sikap yang saya sebutkan di atas boleh saja dipraktekkan.
- Dari aspek sosial dan mungkin moral, dalam masalah yang berkaitan dengan pemberian fasilitas seperti BLBI, yang sangat penting bagi mereka yang tersangkut, para pejabat adalah bahwa mereka tidak menerima imbalan dalam arti materi atau yang lain yang berkaitan dengan pemberian failitas ini. Mungkin ini tidak cukup, karena dalam suatu kebijakan seorang penentu kebijakan harus bertanggung jawab dalam arti akuntabilitas, dalam sesuatu hirarki kekuasaan atasan akhirnya harus ikut bertanggung jawab dari kesalahan bawahan. Akan tetapi pertanggung jawaban suatu kebijakan tentu berbeda dengan suatu tindakan pidana. Dalam hal ini semua minimal test bagi akuntabilitas sosial dan moralnya adalah apakah masing-masing bersih dari menerima imbalan atau tidak.
- Bagaimana pengecekan bersih tidaknya seseorang pejabat? Sebenarnya tidak terlalu susah asal benar-benar ada niat dari semua pihak, baik para pejabat, mantan pejabat, dan aparat yang melakukan pengecekan serta masyarakat luas. Beberapa waktu terdengar akan dibentuk team pendaftaran kekayaan pejabat dan mantan pejabat. Mudah-mudahan hal ini bisa benar-benar terwujud. Untuk itu mereka yang duduk didalam team harus benar-benar individu-individu yang punya integritas, jujur dan bersih. Aparat yang melakukan pendaftaran atau pengecekan juga harus benar-benar bebas dari sogok menyogok. Mungkin dapat dilakukan dengan mewajibkan setiap pejabat atau mantan pejabat menyerahkan daftar kekayaan dengan posisi sebelum dan setelah menjabat. Dengan ini dapat diketahui apa yang terjadi selama menjabat, apakah pertambahan kekayaan selama menjabat wajar atau tidak. Team harus mempunyai kewenangan untuk melakukan pengecekan terhadap laporan tadi untuk mencocokan dengan laporan yang disusun secara 'self assessment', mencek hal-hal yang mencurigakan. Ini akan membedakan orang korup dan yang tidak, yang berteriak bersih tetapi sebenarnya kotor dengan yang benar-benar bersih.
- Bagaimana dengan penyalah gunaan dari dana BLBI? Ya tentu mereka yang memperoleh dana ini harus bertanggung jawab. Kalau memang terbukti mereka membuat laporan yang tidak benar atau palsu, jelas mereka harus bertanggung jawab sesuai dengan ketentuan perundangan yang berlaku. Kalau mereka memalsukan laporan dan menggunakan dananya untuk mengeruk keuntungan, untuk memborong valas dan melarikan dana keluar negeri, mereka tentu harus mempertanggung jawabkannya. Kalau ada pejabat yang melakukan secara sengaja membantu terjadinya penyelewengan ini, apalagi kalau mereka menerima imbalan untuk hal ini, mereka harus mempertanggung jawabkan tindakannya ini.
- Akhirnya saya ingin menghimbau pada para pengusaha, para bankir utamanya, agar mereka ini ikut aktif membantu upaya masyarakat dan pemerintah membangun pemerintahan, perbankan dan dunia usaha pada umumnya serta masyarakat yang bersih. Inilah waktunya anda harus menunjukkan diri, ikut membangun dunia usaha yang bersih dari KKN. Anda harus berani menunjukkan pemberian uang semir pernah dilakukan, kepada siapa dan berapa besar. Sebaliknya kalau ada pejabat yang disangka atau dituduh menerima uang padahal tidak, juga harus dibantu dengan mengatakan yang sebenarnya. Ini harus dilakukan dengan sejujur-jujurnya untuk membantu proses membangun masyarakat yang bersih dari praktek-praktek korupsi dan sogok-menyogok. Ini akan membantu proses penegakan keadilan yang menyeluruh, tidak hanya menghukum yang salah saja, tetapi juga memberikan 'clean bill' bagi yang memang bersih
