Kehadiran Bank Asing Kantor Cabang vs. Perusahaan anak

MEMILIH bentuk hukum ideal bagi bank asing yang ingin melakukan kegiatan usaha di suatu negara tidak begitu mudah. Beragam pilihan tersedia seperti   international banking facilities, kantor perwakilan (representative office), keagenan, kantor cabang atau perusahaan anak (subsidiary). Pilihan  tersebut  mencerminkan tingkat kedalaman intervensi ke pasar negara penerima. Kantor perwakilan misalnya memiliki kewenangan terbatas,  tidak boleh menerima simpanan, menyalurkan kredit atau melakukan transfer. Kantor  cabang menawarkan jasa perbankan secara utuh dan kantor pusat bertanggung jawab atas kewajibannya. Perusahaan anak didirikan terpisah dari perusahaan induk. Perusahaan anak adalah badan hukum independen yang melakukan kegiatan perbankan secara lengkap dan beroperasi sebagai suatu perusahaan terpisah dari perusahaan induk namun dimiliki atau dikontrol oleh perusahaan induk.

UU No.10 Tahun 1998 tentang perbankan tidak memberikan banyak pilihan  mengenai bentuk hukum keberadaan bank asing. Pihak asing yang ingin melakukan kegiatan usaha di  sektor perbankan hanya dapat melakukannya melalui tiga cara yaitu pembukaan kantor cabang,  pendirian bank baru dan membeli saham bank yang telah berdiri, langsung atau melalui bursa efek. Untuk pembukaan kantor cabang dipersyaratkan bank yang memiliki peringkat dan reputasi yang baik. Total asset yang dimiliki bank asing yang ingin membuka kantor cabang tersebut harus termasuk dalam dua ratus besar dunia dan  wajib menempatkan dana usaha dalam valuta rupiah atau valuta asing sekurang-kurangnya Rp.3. trilyun. Sedangkan pembukaan perusahaan anak hanya dapat dilakukan dengan bermitra dengan perorangan atau badan hukum domestik. Peraturan perundang-undangan di bidang perbankan tidak mengenal perusahaan anak yang sepenuhnya dimiliki oleh asing (wholly owned subsidiary).

Keberadaan kantor cabang bank asing di Indonesia telah melalui proses sejarah yang panjang. Di awal Orde Baru, Presidium Kabinet Ampera mengintruksikan Menteri Keuangan dan Gubernur Bank Sentral untuk memberikan izin usaha kepada beberapa bank asing untuk beroperasi di Indonesia. Dalam Instruksi tersebut jumlah bank asing dibatasi berdasarkan azas resiprositas serta peranan negara asal bank asing yang bersangkutan sebagai sumber penanaman modal asing dan atau sumber bantuan ekonomi. Alasan dibolehkannya bank asing beroparasi di Indonesia pada waktu itu, agar bank asing dapat ikut serta memperlancar masuknya investasi asing dan penyelenggaraan impor/ekspor di Indonesia, pengembangan industri dan produksi dalam negeri serta perluasan kesempatan kerja dan peningkatan produktivitas bagi potensi-potensi nasional. Menteri Negara Ekonomi  pada 20 Februari 1968 menyatakan  agar semua instansi pemerinta, para usahawan dan niagawan menunjukkan sikap positif terhadap kehadiran bank asing. Dalam sikap positif tersebut termasuk pula sikap untuk menghindari dan mengelakkan kebijakan dan peraturan yang simpang siur dan tidak menjamin kepastian kerja bagi bank asing serta menyalahi azas-azas perbankan yang lazim. Pembatasan-pembatasan secara apriori seperti dalam soal giro, deposito, dan perkreditan akan mempersempit kegiatan bank asing sehingga tidak memadai dibanding dengan risiko yang mereka hadapi dalam beroperasi di Indonesia.

Instruksi Presidum Kabinet tersebut direalisasikan dengan terbitnya  UU No.14/1967 tentang Perbankan dan Peraturan Pemerintah No.3 Tahun 1968 tentang Bank Asing. Dalam Peraturan Pemerintah tersebut antara lain ditetapkan bahwa bank asing yang berusaha dalam bidang bank umum hanya dapat didirikan dalam bentuk kantor cabang dari bank yang sudah ada di luar negeri atau merupakan bank campuran antara bank asing dan bank nasional yang berbadan hukum Indonesia, dan bank campuran tersebut harus berbentuk perseroan terbatas.  Berdasarkan Peraturan Pemerintah tersebut 11 bank asing mendapatkan izin untuk berusaha di Indonesia yang terdiri dari 10 kantor cabang bank yang berkedudukan di luar negeri dan satu bank campuran. Sepuluh kantor cabang bank asing tersebut adalah National City Bank of New York yang berubah menjadi Citibank, Bank of America, Chase Manhattan Bank, American Express Bank, The Chartered Bank yang kemudian menjadi Standard Chartered, Algemene Bank Nederland yang kemudian menjadi ABN-Amro, Deutsche Bank, Hong Kong and Shanghai Banking Corporation (HSBC), Bank of Tokyo  berubah menjadi Tokyo- Mitsibishi Bank dan Bangkok Bank. Sedangkan bank campuran adalah Bank campuran adalah PT Bank Perdania.

Disamping dibolehkan melakukan kegiatan  usaha sebagai  bank umum,  bank asing juga diberi kesempatan untuk menjalankan usaha bank pembangunan, akan tetapi hanya bank asing dalam bentuk bank campuran. Tempat usaha bagi bank umum asing dibatasi hanya di Jakarta sedangkan bank pembangunan asing dapat didirikan dan menjalankan usaha di Jakarta dan di tempat-tempat lain sepanjang ada kebutuhan yang nyata. Dalam menjalankan kegiatan usaha, bank asing dilarang menghimpun dana dalam bentuk tabungan.  Kehadiran sepuluh kantor cabang bank asing tersebut kemudian diberikan jaminan penuh dalam komitmen  pemerintah pada WTO/GATS pada tahun 1998. Artinya kesepuluh kantor cabang bank asing tersebut diperbolehkan terus beroperasi dalam bentuk kantor cabang dan setiap perubahan kebijakan pemerintah tidak berakibat apapun bagi mereka.

Krisis keuangan global yang terjadi pada tahun 2007/08 telah mengangkat kembali perdebatan tentang kehadiran pihak asing dalam sektor perbankan. Hal ini antara lain dipicu pengalaman negara-negara di Eropa Tengah dan Timur. Pertanyaan yang mengemuka  adalah apakah bank mentransmisikan kesulitan keuangannya dengan mengurangi kredit yang disalurkan ke nasabah kantor cabang atau nasabah perusahaan anak. Pengalama Eropa Tengah dan Timur pada awal krisis 2007-2008 menunjukan bahwa masalah keuangan yang dialami oleh kantor pusat suatu bank ditularkan secara cross border ke Eropa Tengan dan Timur. Akibatnya, perusahaan kesulitan  memperoleh kredit dari bank asing yang kantor pusatnya  mengalami kesulitan keuangan. Alasannya adalah bank enggan mengucurkan kredit kepada nasabahnya di lua negeri. Kondisi ini semacam ini dapat mengakibatkan  votalitas dan instabilitas di negara tempat kantor cabang bank asing tersebut  beroperasi. Pengalaman ini mengundang pertanyaan apakah kehadiran bank asing di suatu negara lebih baik  dalam bentuk perusahaan anak.

Dipahami bahwa kehadiran bank asing dapat membawa manfaat kepada industri perbankan di  negara penerima. Bank asing memfasilitasi akses negara penerima (host countries) terhadap produk dan teknologi baru dan meningkatkan efisiensi pasar keuangan dan kompetisi.  Kehadiran bank asing di Indonesia  dalam bentuk  kantor cabang membawa permasalahan tersendiri. Selain risiko seperti  yang di alami Eropa Tengah dan Timur yang lainnya dan lebih mikro adalah adalah kewajiban kantor cabang bank asing menjadi peserta Lembaga Penjamin Simpanan (LPS). Keikutsertaan kantor cabang bank asing menimbulkan masalah hukum apabila kantor pusat bank asing tersebut dicabut ijin usahanya dan kemudian dilikuidasi. Secara hukum kepailitan aset kantor cabang adalah bagian dari aset kantor pusat  sehingga apabila kantor pusat bank dicabut ijin usahanya maka aset kantor cabang menjadi bagian dari aset likuidasi dan keseluruhan aset bank akan digunakan untuk membayar seluruh kewajiban bank tersebut. Sementara itu, kewajiban kantor cabang kepada nasabah simpanan sampai dengan batasan jumlah tertentu adalah kewajiban LPS. Dengan kondisi seperti  ini potensi konflik hukum menjadi timbul.

Pertanyaan hukumnya adalah apakah kepentingan LPS harus didahulukan dibandingkan kepentingan kreditur lainnya dari kantor pusat bank yang bersangkutan. Pasal 59 UU LPS menetapkan bahwa LPS menguasai aset bank yang dilikuidasi dan hasil penjualan aset tersebut terlebih dahulu digunakan untuk pembayaran kepada LPS  untuk mengembalikan dana LPS yang telah digunakan untuk membayar nasabah penyimpan. Berdasarkan UU   kepentingan LPS harus didahulukan, alasannya adalah  kantor cabang bank tersebut beroperasi di Indonesia sehingga tunduk kepada hukum Indonesia. Dalam perjanjian keikutsertaan sebagai anggota LPS secara tegas harus dicantumkan persyaratan bahwa aset kantor cabang bank asing harus terlebih dahulu digunakan untuk membayar kewajibannya di Indonesia. Kebangkrutan lintas negara merupakan masalah pelik dan membutuhkan aturan yang juga bersifat lintas negara. Akan tetapi sulit membayangkan kehadiran aturan likuidasi yang berlaku secara internasional. Oleh karena itu ada pemikiran agar bentuk hukum kantor cabang asing diubah menjadi badan hukum Indonesia dalam bentuk perusahaan anak.

Bank  dalam bentuk perusahaan anak (subsidiaries) memiliki karakter dan permasalahan tersendiri. Perusahaan induk bank cenderung melakukan sentralisasi seluruh keputusan strategis dan manajemen risiko di kantor pusat. Perusahaan induk  membatasi tanggung jawab hukumnya sebesar modal yang ditanamkan pada  perusahaan anak. Badan pengawas di negara asal lebih banyak terlibat dalam penyusunan model-model risiko dan memperoleh lebih banyak informasi tentang kondisi perusahaan induk tetapi tidak bertanggung jawab atas potensi kegagalan perusahaan anak. Konsekuensinya negara penerima  memikul tanggung jawab akhir dalam menyediakan bantuan likuiditas darurat dan mengumpulkan sisa-sisa asset bila terjadi krisis. Negara penerima  juga pihak yang wajib menjaga stabilitas keuangan dan memproteksi pembayar pajak yaitu pihak yang akhirnya menanggung biaya apabila ada bank  yang bangkrut. Perusahaan induk sebagai pemilik bank secara hukum berhak mewajibkan perusahaan anaknya agar mematuhi setiap strategi bisnis yang mereka anggap tepat untuk memaksimalkan keuntungan. Padahal  diantara strategi bisnis tersebut mungkin ada yang tidak sejalan dengan kepentingan perusahaan anak.

Akses pasar yang terbuka memerlukan  rambu-rambu pengaman dan peningkatan kersama antar negara. Kehadiran pihak asing memang dibutuhkan tetapi bukan untuk  solusi jangka pendek (short term medicine) dan menimbulkan implikasi negatif dalam jangka panjang baik bagi individual bank maupun sistem perbankan nasional. Peningkatan kerjasama dengan otoritas pengawasan bank negara lain merupakan salah satu opsi untuk mengatasi risiko kehadiran asing di sektor perbankan. Kerjasama internasional penting karena “bank adalah makluk global bila hidup, akan tetapi sangat nasionalis bila mati”.

Source : Dr. Zulkarnain Sitompul, SH, LL.M.

Margin and Capital Requirements for Covered Swap Entities

Summary:

Highlights:

The Agencies are issuing a Notice of Proposed Rulemaking (NPR) and request for comment to implement Sections 731 and 764 of the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (Dodd-Frank Act). Consistent with the statute, the proposed regulations are intended to enhance the stability of the financial system by preventing certain large financial firms from entering into uncollateralized derivatives exposures with each other. Comments will be solicited on this NPR through June 24, 2011.

Statement of Applicability to Institutions under $1 billion:

Institutions with swaps exceeding a substantial threshold after the effective date of this rule may have to post margin on those swaps. The FDIC believes the proposed thresholds are high enough that most small banks with swaps would be unaffected.

The proposed rule applies to the largest and most active participants in the OTC derivatives market that have been designated by the Commodity Futures Trading Commission (CFTC) or the Securities Exchange Commission (SEC). The NPR calls these firms "covered swaps entities." Under the proposed rule:

• Covered swap entities would be required to collect initial margin and variation margin from other covered swap entities.
• The amount of margin that would be required to be collected by covered swap entities from other counterparties would vary based on the relative risk of the counterparty and the swap.
• Commercial end users of derivatives would not be required to post margin unless their activity exceeds the risk limits of the entity with which they are transacting.
• Low-risk financial end users, including most community banks, would not be required to post margin unless their activity exceeds substantial thresholds or the risk limits of the entity with which they are transacting.
• The proposal establishes minimum quality standards for acceptable margin collateral. It also establishes minimum safekeeping standards for collateral posted by covered swap entities to assure that collateral is available to support the trades and not housed in a jurisdiction where it is not available if defaults occur.
• Only new trades entered into after the proposed effective date, six months after finalization, would be subject to the proposed requirements.

Dodd-Frank Act Sections 731 and 764 of the Dodd-Frank Act instruct regulators to establish minimum margin requirements for initial and variation margin for uncleared swaps and security-based swaps (collectively, swaps) entered into by certain registered swap dealers and major swap participants. The Dodd-Frank Act requires the registration of dealers and major swap participants with the Commodity Futures Trading Commission (CFTC) and the Securities Exchange Commission (SEC); therefore, the CFTC and SEC define what banking organizations will be included as covered swap entities. The Act also requires the Office of the Comptroller of the Currency, the Board of Governors of the Federal Reserve System, the Federal Deposit Insurance Corporation, the Farm Credit Administration, and the Federal Housing Finance Agency (collectively, the Agencies) to issue initial margin, variation margin, and capital requirements for covered swap entities that fall within their jurisdiction with respect to swaps that are not cleared through central counterparties or derivative clearing organizations. Under the proposed rule, the Agencies establish minimum margin collection requirements for covered swap entities. For a covered swap entity, the proposed rule would impose initial margin and variation margin requirements for uncleared swaps held by the covered swap entities. The Agencies' existing regulatory capital rules take into account and address the unique risks arising from derivatives transactions. Therefore, the proposed rule is based on a preliminary conclusion by the Agencies that these existing rules are appropriate and sufficient to offset the greater risk to the covered swap entity and the financial system arising from the use of uncleared swaps. The Dodd-Frank Act requires that initial margin and variation margin requirements adopted by the Agencies must help ensure the safety and soundness of the covered swap entity and be appropriate for the risk associated with the covered derivatives. Consistent with that requirement, the proposed rule's initial margin, variation margin, and capital standards are intended to offset the risk to covered swap entities and the financial system arising from the use of uncleared swaps. The Proposed Rule The proposed rule would require covered swap entities to calculate and collect initial margin and variation margin from all counterparties. For covered swap entities, this would require reciprocal collection from other covered swap entities for all initial and variation margin requirements. However, the proposed rule would provide a series of risk-based margin collection thresholds for covered swap entities designed to limit the impact of margin collection requirements on lower-risk financial end users. As such, the proposed initial margin and variation margin collection requirements for covered swap entities would change as the characteristics of the counterparties change. Specifically, the collection requirements would change if the covered swap entity's counterparty is a high- or low-risk financial end user or a commercial end user. For a high-risk profile financial end user (for example, a hedge fund), covered swap entities would be required to collect the entire initial margin amount and variation margin amount required from such counterparty, as calculated under the proposed rule. However, for a low-risk profile financial end user (for example, an insured depository institution under certain circumstances), an initial margin threshold and variation margin threshold may apply. For transactions with a low-risk profile financial end user, the proposed rule would require a covered swap entity to collect initial margin and variation margin to the extent that such amount exceeds the applicable threshold. For low-risk financial end user counterparties, the threshold would be the lesser of the range of $15-45 million or 0.1-0.3 percent of the covered swap entity's tier 1 capital. The proposed rule would require a covered swap entity to calculate a credit exposure limit for a commercial end user and collect initial margin and variation margin from a commercial end user when the credit exposure exceeds the calculated limit. No explicit minimum supervisory threshold for margin collection would apply to commercial end users. Under the proposed rule, a covered swap entity to would be required to calculate the initial margin requirement using either of two alternatives. Under the first alternative, the covered swap entity may calculate minimum initial margin requirements through the use of a standardized "lookup" table that specifies the minimum initial margin that must be collected as a percentage of a swap's notional amount. Under the second alternative, a covered swap entity may calculate minimum initial margin requirements through the use of an internal model approved by the primary regulator. Given the greater risk sensitivity of models as well as the ability to recognize the benefits of netting, the Agencies expect a covered swap entity to seek approval for the use of an internal model to calculate the minimum initial margin requirements. In addition, the proposed rule would require that the internal model used in the calculation of the margin requirement be at least as conservative as those used by swap clearinghouses. The proposed rule limits the types of collateral eligible to satisfy the initial margin or variation margin requirements to immediately available cash funds; obligations of, or fully guaranteed by, the United States; and senior debt obligations of government-sponsored entities. Other than immediately available cash funds, all types of eligible collateral are subject to haircuts for determining the value for margin purposes. The proposed rule also would require the covered swap entity to require the covered swap entity counterparty to segregate and hold the collateral posted as initial margin at a third-party custodian. The segregation requirement is based on a preliminary conclusion by the Agencies that requiring a covered swap entity's initial margin to be segregated is necessary to offset the greater risk to the covered swap entity and the financial system arising from the use of uncleared swaps, and protect the safety and soundness of the covered swap entity. Collateral collected from end users may be segregated at the discretion of the end user. Sandra L. Thompson Director Risk Management Supervision sumber : http://www.fdic.gov/

Ringkasan Surat Edaran Bank Indonesia Nomor 13/8/DPNP tanggal 28 Maret 2011 tentang Uji Kemampuan dan Kepatutan (Fit and Proper Test)

Surat Edaran ini merupakan ketentuan pelaksanaan dari PBI No.12/23/PBI/2010 tentang Uji Kemampuan dan Kepatutan (Fit and Proper Test) yang diterbitkan pada tanggal 29 Desember 2010.

1. Dengan diberlakukannya ketentuan ini, maka Surat Edaran Bank Indonesia No.6/15/DPNP tanggal 31 Maret 2004 perihal Penilaian Kemampuan dan Kepatutan (Fit and Proper Test), dicabut dan dinyatakan tidak berlaku.
2. Penyempurnaan pengaturan ini antara lain:
   1. Penyempurnaan cakupan pihak-pihak yang wajib menjalani uji kemampuan dan kepatutan.
      1. Penambahan calon Pemegang Saham Pengendali (PSP), calon anggota Dewan Komisaris, dan calon anggota Direksi bank yang melakukan merger dan konsolidasi sebagai pihak-pihak yang wajib menjalani uji kemampuan dan kepatutan.
      2. Penambahan PSP, anggota Dewan Komisaris, anggota Direksi, dan atau Pejabat Eksekutif yang sudah tidak lagi menjadi PSP atau tidak lagi menjabat sebagai anggota Komisaris, Direksi, atau Pejabat Eksekutif namun terindikasi mempunyai permasalahan integritas, kelayakan/reputasi keuangan dan/atau kompetensi pada bank, sebagai pihak yang wajib menjalani uji kemampuan dan kepatutan.
   2. Penyempurnaan persyaratan admistratif beserta dokumen admisitratif bagi uji kemampuan dan kepatutan bagi calon PSP, calon anggota Dewan Komisaris, dan calon anggota Direksi disesuaikan dengan perubahan ketentuan yang berkaitan dengan kepemilikan dan kepengurusan bank.
   3. Penyempurnaan tatacara uji kemampuan dan kepatutan:
      1. New Entry
         Memuat penjelasan mengenai:
         • kriteria pelaksanaan wawancara yang wajib dilakukan bagi calon anggota Dewan Komisaris dan calon anggota Direksi bank.
         • tatacara penghentian uji kemampuan dan kepatutan bagi calon yang diajukan bank.
      2. Existing
         Memuat penjelasan mengenai:
         • tindakan/perbuatan yang termasuk dalam permasalahan integritas, kelayakan/reputasi keuangan dan/atau kompetensi bagi uji kemampuan dan kepatutan.
         • sumber bukti/data/informasi sebagai dasar dilakukan uji kemampuan dan kepatutan.
         • tahapan penilaian.
         • klasifikasi tingkat keterlibatan/peran dari pihak yang diuji.
         • konsekuensi tidak lulus khususnya apabila pihak yang ditetapkan tidak lulus tersebut telah menjadi pemegang saham atau pengurus pada bank lain.
         • surat kuasa menjual saham (bentuk, isi, dan pihak-pihak yang dapat menerima surat kuasa menjual).
   4. Penjelasan pengenaan jangka waktu sanksi, sebagaimana tercantum dalam Lampiran 3a Surat Edaran ini.
   5. Penjelasan ketentuan peralihan.

MENENGOK KEMBALI MASALAH PENUTUPAN 16 BANK

PENDAHULUAN

 

Setelah kebijakan perbankan April 1999 Indonesia memiliki sekitar 170 bank komersial. Dibandingkan dengan keadaan sebelum krisis hal ini berati bahwa sampai kebijaksanaan terakhir tersebut telah lebih dari 60 bank dicabut ijin usahanya atau ditutup menurut istilah yang, meskipun kurang tepat secara hukum, lebih menggambarkan kenyataan yang terjadi di masyarakat.

 

Dari penutupan bank-bank ini yang nampaknya kontroversial dan banyak dibahas dimasyarakat, baik di dalam maupun luar negeri adalah mengenai penutupan 16 bank pada permulaan Nopember 1997. Krisis yang perkepanjangan, sangat dalam serta luas dampaknya sering sekali dikaitkan dengan penutupan bank yang minimal dianggap kurang tepat dilaksanakan ini.

 

Penutupan bank sejak dilaksanakannya kebijaksanaan liberalisasi perijinan pembukaan bank melalui Pakto 1988 merupakan suatu yang mendekati tabu. Sejak waktu itu penutupan bank baru terjadi pada kasus Bank Summa tahun 1992. Kemudian setelah Indonesia mengalami krisis dilaksanakan kebijakan menutup 16 pada permulaan Nopember 1997 yang menjadi kontroversial. Akan tetapi, anehnya setelah itu dilakukan beberapa kali pencabutan ijin usaha, termasuk pembekuan oprasi bank-bank yang meliputi lebih dari 50 buah yang tidak menimbulkan kejutan ataupun kontroversi lagi. Seolah-olah masyarakat telah menerima atau terbiasa dengan kebijakan pencabutan ijin usaha bank.

 

Memang dari pelaksanaan program stabilisasi dan pemulihan ekonomi nasional dengan dukungan IMF dengan 'stand-by arrangement' sejak Nopember 1997, yang nampaknya paling kontroversial adalah mengenai penutupan 16 bank yang tidak solvent sebagai bagian dari restrukturisasi perbankan¹. Berkaitan dengan peran IMF dalam penanggulangan masalah krisis Asia, mungkin kritik terhadap kebijakan ini lebih mengemuka dibanding dengan kritik klasik mengenai pengetatan likuiditas dengan suku bunga sangat tinggi dalam kebijakan stabilisasi dalam suatu prekonomian yang memperoleh bantuan IMF. Pengetatan likuiditas ini selalu mewarnai kebijakan yang berkaitan dengan obat pahit IMF dalam membantu perekonomian yang menghadapi masalah moneter karena ketidak seimbangan fiskal atau neraca pembayaran.

 

Tulisan ini secara singkat membahas latar belakang permasalahan penutupan bank Nopember 1997serta proses pengambilan kebijaksanaan dan implikasi serta kebijakan yang mengikutinya. Tulisan singkat ini diharapkan dapat menambah kejelasan masalah dan dalam beberapa hal meluuruskan pengertian mengenai berbagai hal yang beredar di masyarakat yang kurang sesuai dengan kenyataan yang terjadi. Ini mudah-mudahaan dapat melengkapi pencatatan sejarah mengenai apa yang terjadi waktu itu, suatu periode pelaksanaan kebijakan ekonomi yang kadang-kadang membingungkan dan mungkin kontroversial. Yang jelas krisis itu sendiri telah menimbulkan dampak yang sangat besar di masyarakat. Karena itu upaya untuk memperjelas permasalahan menjadi penting agar kita dapat belajar dari apa yang terjjadi; tidak mengulangi kebijakan yang ternyata tidak tepat dan lebih menyempurnakan kebijakan yang telah menunjukkan hasil baiknya.

PERMASALAHAN YANG MENCUAT

Kritik yang banyak dilancarkan terhadap tindakan mencabut ijin usaha atau menutup 16 bank menyangkut hal - hal sebagai berikut:

1. Mereka yang mengatakan bahwa penutupan ini gagal karena Indonesia belum memiliki program asuransi deposito sehingga terjadi penarikan dana perbankan besar-besaran secara bersamaan setelah itu
2. Mereka yang melancarkan kritik dengan alasan bahwa bank yang lemah masih lebih banyak lagi dari itu, jadi masalahnya adalah bahwa bank yang ditutup seharusnya lebih banyak lagi.
3. Mereka yang melancarkan kritik dengan alasan yang bersifat individual, memprotes tindakan penutupan bank mereka dengan alasan adanya bank-bank lebih buruk kondisi kesehatannya yang justru tidak dicabut ijin usahanya.
4. Mereka yang mengatakan bahwa penutupan ini dilatar belakangi oleh motivasi yang bersifat politis untuk menjatuhkan bank-bank milik pengusaha tertentu atau sebagai upaya untuk mencermarkan keluarga Presiden Suharto.

Bukan karena tidak adanya asuransi deposito

Memang sebenarnya sangat ironis bahwa penutupan bank tidak solvent, yang dimaksudkan untuk mengembalikan kepercayaan masyarakat terhadap rupiah dan perbankan yang merosot sejak terjadinya krisis ini akhirnya justru menimbulkan dampak sebaliknya, yaitu menghilangkan kepercayaan tersebut. Bahwa kepercayaan masyarakat terhadap perbankan justru hilang setelah tindakan penutupan bank-bank pada permulaan Nopember 1997 memang sudah menjadi kenyataan yang tidak bisa dibantah. Akan tetapi, apakah tepat untuk mengatakan bahwa penutupan bank ini gagal mencapai sasaran yang diinginkan karena Indonesia pada waktu itu belum memiliki suatu skim asuransi deposito? Argumen ini banyak dikemukakan di masyarakat, baik dalam tulisan maupun pembahasan, termasuk oleh pakar sekaliber Professor Sachs dari Universitas Harvard dalam tulisannya mengenai krisis di Indonesia.

 

Saya tidak sependapat dengan argumen tersebut. Mengapa demikian? Karena sepanjang yang bisa saya amati program asuransi deposito pada umumnya hanya memberikan pertanggungan atau garansi secara terbatas, seperti kepada pemilik deposito sampai jumlah tertentu saja. Di Amerika Serikat misalnya, Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) hanya memberi pertanggungan pada deposan maksimal sebesar USD 200 ribu. Artinya kalau terjadi penutupan bank, maka deposan akan menerima kembali uang mereka dari lembaga ini hanya sampai maksimal sebesar 200 ribu dollar. Untuk deposan yang menitipkan deposito lebih besar dari jumlah ini, pengembaliannya disesuaikan dengan penyelesaian hak dan kewajiban bank yang ditutup tersebut.

 

Bagaimana dengan langkah yang ditempuh Indonesia berkaitan dengan penutupan bank bulan Nopember 1997? Dalam hubungan ini Pemerintah dalam Sidang Kabinet pada tanggal 3 September 1997 memutuskan bahwa terhadap bank-bank tidak sehat yang tidak dapat diselamatkan lagi melalui proses merger atau yang lain, akan dilakukan pencabutan ijin usaha mereka dengan sejauh mungkin memperhatikan kepentingan deposan, terutama deposan kecil. Dengan memperhatikan apa yang pernah dilakukan pada waktu penutupan Bank Summa tahun 1992, maka Pemerintah memutuskan untuk menjamin pengembalian dana deposan dan penabung sampai dengan jumlah 20 juta rupiah. Pembiayaan untuk pengembalian dana deposan kecil ini diambil dari dana talangan Bank Indonesia².

Dalam pelaksanaannya BI mempersiapkan team yang menanganinya secara sangat bagus, sehingga pembayaran kepada pemilik dana yang dijamin seluruhnya ini berjalan sangat baik, tanpa ada peristiwa yang bisa digambarkan sebagai kekacauan. Ini berbeda dengan suasana pada waktu dilakukan penutupan bank-bank pada waktu depresi tahun tiga puluhan menurut gambaran yang diberikan para ahli mengenai peristiwa tragis waktu itu. Mungkin tidak banyak diketahui bahwa operasi ini menyangkut lebih dari 400 kantor bank-bank yang tersebar diseluruh wilayah Indonesia. Operasi ini harus melayani pengembalian dana kepada pemilik dana yang seluruhnya berjumlah lebih dari 800 ribu rekening. Ini merupakan suatu operasi nasional yang sangat rapi dilaksanakan BI dengan bantuan masyarakat perbankan dan aparat keamanan.

Dari pelaksanaan langkah-langkah tersebut bisa dikatakan bahwa dalam penutupan bank permulaan Nopember 1997 tersebut pemilik deposan kecil memperoleh kembali dana mereka. Bukankah deposan kecil ini yang dijamin oleh kebanyakan asuransi deposito? Bukankah ini yang dilaksanakan oleh BI pada periode satu minggu dimulai tanggal 13 Nopember 1997? Bukankah ini berarti bahwa janji Pemerintah kepada deposan, seperti diumumkan pada 3 September 1997, melalui kerja keras pegawai BI dengan bantuan Perbanas dan banyak pihak itu dilaksanakan dengan baik sehingga tidak ada protes dari deposan kecil ini secara berarti?

 

Jadi seandainya telah ada asuransi deposito waktu itu yang dijamin juga mereka ini. Apakah seandainya skim jaminan deposito telah ada waktu itu akan menghalangi bank run yang terjadi? Saya tidak yakin. Kenyataannya adalah bahwa pembagian dana milik deposan kecil ini berjalan sangat tertib, tidak ada panik dari mereka ini yang dapat diketakan sebagai penyebab timbulnya bank run menurut gambaran krisis perbankan dari tiadanya skim asuransi deposito. Dari pengalaman tersebut saya sulit menerima argumen yang mengatakan bahwa kegagalan penutupan bank waktu itu adalah karena belum adanya program asuransi deposito. Kenyataan bahwa Indonesia belum memiliki skim suransi deposito perbankan waktu itu dan adanya bank run setelah terjadinya penutupan 16 bank, keduanya saya terima akan tetapi menurut pendapat saya keduanya tidak membuktikan adanya hubungan sebab-akibat. Argumen yang menunjukkan bank run disebabkan oleh tidak adanya asuransi deposito menurut saya terlalu berpijak pada buku teks.

Kalau begitu mengapa terjadi bank run pada banyak bank setelah dilakukan penutupan 16 bank? Dari pengamatan terhadap apa yang terjadi waktu itu saya melihat bahwa ketidak percayaan masyarakat terhadap perbankan yang akhirnya melumpuhkan perbankan bukan dari deposan kecil yang jumlahnya besar ini melainkan dari pemilik dana jumlah besar yang meskipun tidak banyak akan tetapi nilai dana mereka sangat besar. Tindakan para pemilik dana besar inilah yang sebenarnya menguras dana perbankan. Mereka ini dalam program asuransi deposito di manapun juga tidak dijamin³. Karena itu saya tidak yakin bahwa seandainya Indonesia telah menerapkan program asuransi deposito waktu itu, penutupan bank bulan Nopember 1997 tentu tidak menimbulkan kepanikan yang menyebabkan hilangnya kepercayaan terhadap perbankan.

 

Tetapi mungkin orang akan bertanya, kalau begitu apakah saya yakin bahwa penutupan 16 bank itu jelas akan menyebabkan dampak seperti yang terjadi, hilangnya kepercayaan terhadap perbankan? Kalau ya, mengepa rencana penutupan tetap saya dukung dan kemudian jalankan? Saya memang percaya bahwa bank yang tidak solvent itu harus ditutup. Tetapi memang tidak bisa mengetahui sebelumnya bahwa tindkan ini akan menyebabkan hilangnya kepercayaan terhadap perbankan.

 

Perlu disadari bahwa hilangnya kepercayaan masyarakat yang diikuti dengan rasa panik dan tindakan menarik dana dari bank-bank yang dianggap lemah dan beresiko tinggi untuk diselamatkan ke bank-bank yang dianggap lebih aman (flights to safety) itu berasal dari berbagai pihak. Hilangnya kepercayaan datang dari deposan atau penabung, dan dari sesama bank sendiri, semula antar bank di dalam negeri kemudian antara bank-bank nasional dengan bank-bank relasi mereka di luar ngeri. Dunia usaha juga tidak mempercayai bank sehingga perdagangan pada waktu krisis banyak yang hanya terjadi kalau pembayarannya dilakukan secara tunai, tidak menggunakan jasa perbankan.

Hilangnya kepercayaan antara satu bank dengan yang lain telah menyebabkan jalannya pasar uang antar bank menjadi terganggu, karena ketidak percayaan antar bank setelah adanya keketatan likuiditas. Dalam pasar uang antar bank terjadi pengelompokan, dimana sebagian bank dianggap relatif aman, seperti bank-bank Pemerintah dan bank asing serta campuran serta beberapa bank swasta besar. Bank-bank kelas menengah dianggap kurang aman, apalagi bank-bank kecil, mereka dianggap tidak dapat memberi jaminan keamanan nasabah ataupun antar bank⁴.

Keadaan di atas juga menjelaskan mengapa bank-bank Pemerintah tidak banyak menerima bantuan likuiditas BI atau BLBI selama krisis, kecuali Bapindo dan Bank Exim. Bank-bank Pemerintah dianggap aman oleh pemilik dana, maka dari itu mereka tidak kehilangan dana nasabah, bahkan sebaliknya banyak dana nasabah dipindahkan dari bank-bank swasta ke bank-bank Pemerintah. Karena tidak menderita erosi deposito dan tabungan, mereka tidak menghadapi masalah kekurangan likuiditas. Karena itu tidak memerlukan BLBI, berbeda dengan banyak bank-bank swasta waktu itu. Tetapi hal ini tidak disebabkan oleh kondisi bank-bank BUMN ini yang lebih sehat dari bank-bank swasta. Persepsi memang lebih menentukan dari substansi. Ini yang 'menyelamatkan' bank-bank Pemerintah dari memiliki saldo negatif dengan BI. Karena itu tidak memerlukan BLBI.

 

Mungkin perkembangan akan berbeda sekiranya dari permulaan diberikan suatu garansi yang menyeluruh (blanket guarantee), seperti yang diterapkan pada akhir Januari 1998. Mengapa program ini tidak dilaksanakan sebelum atau bersamaan dengan penutupan bank bulan Nopember 1997 dilakukan? Apakah ini suatu kesalahan? Setelah semua berlalu mungkin kita bisa mengatakan demikian.

 

Mengenai hal ini kiranya perlu diungkapkan di sini untuk keperluaan pencatatan peristiwa yang sebenarnya terjadi waktu itu. Dalam pembahasan dengan team IMF untuk memperoleh bantuan 'stand-by arrangement', pada waktu mempersiapkan segala sesuatunya untuk mencabut ijin usaha bank yang insolvent, pihak IMF tidak pernah menyinggung sama sekali mengenai pemberian 'blanket guarantee' tersebut. Seingat saya pihak IMF justru secara spesifik menyebutkan perlunya memberi jaminan pada deposan kecil saja. Mengenai hal ini dari semula memang telah dipikirkan berdasarkan pengalaman penutupan Bank Summa. Dengan demikian pihak IMF juga belum memikir mengenai 'blanket guarantee' pada waktu pertama dilakukan perundingan bulan Oktober 1997 untuk mempersiapkan 'letter of intent' pertama. Blanket guarantee baru muncul setelah dampak penutupan 16 bank ternyata sebaliknya dari yang diharapkan. Kecuali kalau IMF menyembunyikannya dari team ekonomi Indonesia. Saya yakin tidak demikian. Ini semua diunglkapkan bukan untuk mengalihkan kesalahan, tetapi untuk membuat catatan mengenai apa yang terjadi waktu itu

 

Saya juga ingin menunjukan di sini bahwa pada waktu pembahasan mengenai 'blanket guarantee' dilakukan sebagai kelanjutan dari program yang disepakati dalam 'letter of intent' kedua, pertengahan Januari 1998, saya dan saya kira juga rekan-rekan team ekonomi telah mengajukan keberatan, apalagi dengan penjaminan atas pinjaman perbankan. Sebagaimana kemudian kita melihat, program pemberian garansi secara menyeluruh ini akhirnya diterapkan pada akhir Januari 1998 untuk waktu dua tahun. Akan tetapi perlu pula diketahui bahwa skim ini diterapkan oleh semua negara-negara yang meminta bantuan IMF di Asia (Thailand, Indonesia dan Korea serta Philipina). Bahkan Malaysia yang tidak meminta bantuan juga menerapkannya.

 

Bagaimana seandainya jaminan menyeluruh ini diterapkan sebelumnya? Ini mungkin memang akan menolong. Akan tetapi kalau ini diberlakukan dimuka, bank-bank akan lebih lagi bertindak dengan kurang memperhatikan resiko. Saya kira kalau ini dilakukan maka jelas akan menimbulkan apa yang dikenal sebagai 'moral hazard', perbankan akan lebih kurang berhati-hati di dalam operasi mereka.. Tanpa ada jaminan saja perbankan dan dunai usaha kebanyakan berperilaku seolah-olah ada jaminan ini. Seperti kebanyakan masalah moneter, sifatnya dilematis. Setelah semua terjadi mungkin kita akan cenderung mengatakan sebenarnya harus demikian. Padahal kalau dari semula telah diterapkan hal ini jelas menimbulkan masalah moral hazard. Semua alternatif memang ada implikasinya, dan kita tidak dapat dengan yakin mengatakan sekiranya semula dilakukan A atau B maka hasilnya pasti lebih baik, atau sebaliknya.

 

Sebenarnya setelah semua ini terjadi sekarang kita bisa mengatakan bahwa yang dilakukan akhir Januari dengan memberikan jaminan menyeluruh itu adalah suatu tindakan yang didorong keadaan yang luar biasa, yaitu hilangnya kepercayaan kepada perbankan dalam suatu krisis yang dahsyat, baik dari nasabah maupun sesama bank. Kebijakan ini merupakan tindakan penyelamatan terhadap sistim perbankan yang terancam hancur sama sekali dengan penarikan dana dalam perbankan secara bersama-sama, dengan terhentinya pasar uang antar bank dan dengan dihentikannya semua fasilitas dari bank-bank di luar negeri kepada perbankan nasional, seperti pinjaman untuk pembiayaan perdagangan (trade financing) maupun apa yang dikenal sebagai money line.

 

Dalam keadaan normal fasilitas antar bank tersebut di atas merupakan suatu kebiasaan yang selalu dilakukan dalam dunia perbankan. Akan tetapi memang suatu yang mengejutkan bahwa pada waktu kepercayaan hilang, fasilitas ini juga langsung hilang. Tidak hanya itu, bank-bank koresponden selsain menghentikan fasilitas ini juga meminta semua yang masih terhutang dilunasi. Ini semua merupakan tambahan beban pada perbankan yang sudah sangat berat karena kurs rupiah yang terus terpuruk sedangkan pengembalian pinjaman tersendat-sendat karena sektor riil yang tertekan pula. Dalam keadaan normal, tidak masuk akal ada otorita yang bersedia menerapkan suatu blanket guarantee. Ini perlu diingat dalam membahas fasilitas BLBI kepada perbankan yang menjadi menumpuk sangat besar, terjadinya adalah karena keadaan yang tidak normal, krisis hilangnya kepercayaan terhadap perbankan.

 

Perlu pula dicatat di sini bahwa dalam proses ini kebanyakan pelaku ekonomi lebih mendasarkan keputusannya pada persepsi yang tidak selalu sama dengan substansi atau kenyataan sebenarnya. Dalam beberapa hal substansinya lebih buruk dari persepsi yang dipegang pelaku ekonomi atau sebaliknya. Misalnya dalam proses penyelamatan dana, pemilik dana memindahkan dananya dari bank yang dianggap kurang memberikan jaminan ke yang dianggap lebih bisa memberikan jaminan, dari instrumen yang dianggap kurang dapat memberikan keamanan kepada yang dianggap lebih aman. Apakah perkiraan atau anggapan ini benar, belum tentu. Misanya kenyataan bahwa akhirnya semua bank dijamin setelah adanya 'blanket guarantee', kan sebenarnya perkiraan bahwa bank yang satu lebih aman dari yang lain tidak benar. Demikian pula bahwa menyimpan dana pada bank-bank Pemerintah dianggap lebih aman dari swasta, basisnya bukan dari kondisi kesehatannya yang lebih baik seperti jelas nampak setelah pengumuman BI April 1999 yang menunjukkan bahwa kondisi bank-bank pemerintah ternyata semuanya tidak sehat.

 

Kontroversi tentang jumlah bank bermasalah

 

Mengenai jumlah bank yang bermasalah lebih dari ke enambelas yang ditutup memang benar. Jumlah bank yang termasuk kategori kurang atau tidak sehat memang cukup banyak. Akan tetapi tidak benar bahwa ada bank-bank yang kondisinya lebih buruk dari yang ditutup tetapi tidak ditutup. Mengenai berapa jumlah bank tidak dan kurang sehat ini, karena ketentuan yang berlaku tentang rahasia bank serta peraturan mengenai disclosure yang belum baik, memang menjadi permasalahan yang pelik. Sebagai implikasi dari informasi mengenai kondisi kesehatan bank yang tidak diumumkan, masyarakat memang merasakan adanya ketidak pastian yang membingungkan.

Transparansi yang belum baik waktu itu telah mendorong banyaknya inisiatif dari berbagai pihak untuk membuat analisis mengenai kesehatan bank dengan nama-nama lengkap dan mengumumkannya melalui berbagai media⁵. Maksud baik ini dalam pelaksanaanya juga memnimbulkan implikasi tambah bingungnya masyarakat. Masih ditambah lagi dengan berbagai rumor yang banyak beredar dimasyarakat seperti disinggung di atas, ketidak pastian menjadi lebih besar lagi. Dalam ketidak pastian ini tindakan yang dilakukan adalah menyelamatkan dana mereka, sehingga pada periode ini banyak sekali oarang yang mengeluarkan deposito dan tabungan mereka dari bank untuk dipindahkan ke tempat yang menurut persepsi mereka lebih aman; atau disimpan di rumah atau dipindahkan ke bank yang yang dianggap lebih aman (flights to safety).

 

Mungkin perlu diingat pula bahwa penyelesaian bank bermasalah ini, semula dilakukan atas dasar kasus demi kasus. Setelah jumlah bank bermasalah meningkat dan karena pendekatan kasus per kasus ini mengundang berbagai kritik terhadap BI, maka kebijakan yang bersifat kasus per kasus diganti dengan yang lebih bersifat sistemik. Semula saya sendiri terus menerus cerewet mengenai perlunya dilakukan merger atau proses akuisisi untuk bank-bank yang bermasalah. Akan tetapi jalannya sangat seret, sedangkan bank yang sudah mempunyai tanda-tanda bermasalah semakin lama ditunggu masalahnya biasanya menjajdi semakin besar, bukan sebaliknya. Semula BI menjadi perantara bagi pemodal yang bersedia melakukan tindakan restrukturisasi dan penyelamatan bank. Tetapi dengan bertambahnya bank yang bermasalah ini bukan jalan yang efektif. Bahkan dalam alam yang transparansinya kurang hal ini menimbulkan berbagai pernilaian yang negatif, tanpa dipersoalkan benar tidaknya pernilaian tersebut.

 

Pendekatan yang lebih sistemik terhadap bank bermasalah kemudian menghasilkan gambaran dari kelseuruhan permasalahannya. Bank-bank yang bermasalah diklasifikasikan kedalam kelompok mana yang bisa diselamatkan, mana yang tidak. untuk dibedakan dengan yang tidak bermasalah. Untuk yang bisa diselamatkan dilakukan pendekatan dengan para pemodal yang berminat melakukan restrukturisasi . Dalam hubungan ini saya pernah mengajukan usulan kepada Presiden untuk menutup sejumlah bank pada akhir tahun 1996 dan terakhir sekitar bulan Maret 1997. Ironisnya, Presiden sebenarnya pernah menyetujui penutupan sejumlah bank yang akhirnya merupakan sebagian dari ke 16 bank yang ditutup bulan Nopember 1997. Akan tetapi petunjuknya adalah agar pelaksanaannya dilakukan setelah Pemilu bulan Mei 1997. Sebelum hal ini diajukan lagi pada bulan July 1997 krisis mulai melanda perekonomian nasional.

 

Salah satu implikasi dari studi ini adalah bahwa nampaknya sebagian dari laporan atau kertas kerja ini ada yang bocor ke luar sehingga sejak tahun 1997 rumor mengenai jumlah bank yang tidak sehat atau yang bermasalah ini mulai beredar yang menimbulkan ketidak pastian di masyarakat.

Dalam pada itu persepsi di masayarakat kita tentang patokan sehat tidaknya bank yang terkait dengan keputusan ditutup tidaknya bank bermasalah adalah mengenai pelanggaran ketentuan batas maksimum pemberian kredit bank kepada kelompoknya atau BMPK, masalah kalah kliring dan besarnya kridit macet. Bagaimana kriteria yang sebenarnya, bagaimana dilakukan penyelesaian terhadap bank bermasalah memang tidak pernah diumumkan secara luas. Secara terbatas hal ini sebenarnya terungkap dalam pembicaraan antara BI dengan kalangan perbankan maupun di dalam dengar pendapat Gubernur BI dengan Komisi DPR yang menangani permasalahan keuangan dan perbankan. Karena belum kuatnya dorongan untuk transparansi waktu itu maka informasi yang tidak tuntas ini justru menyuburkan beredarnya pemberitaan yang tidak benar atau tidak akurat yang kemudian tambah membingunkan masyarakat.

 

Memang benar bahwa biasanya masalah kredit macet, pelanggaran BMPK, juga kalah kliring yang terus menerus, merupakan hal-hal yang melekat pada bank bermasalah. Yang satu terkait dengan yang lain terutama pada bank yang tidak sehat dan modal atau netwothnya telah menjadi negatif dan tidak ada pemodal yang bersedia mengambil alih bank ini untuk dilakukan restrukturisasi. Akan tetapi secara sendiri-sendiri hal-hal ini tidak dapat digunakan sebagai patokan tentang pencabutan ijin usaha bank. Demikian pula secara sendiri - sendiri sukar dijadikan patokan untuk mengatakan satu bank lebih sehat atau lebih tidak sehat dari yang lain.

 

Karena itu membandingkan bahwa bank A belum pernah mengalami kalah kliring tetapi ditutup sedangkan bank B pernah kalah kliring tetapi tidak ditutup pada dasarnya tidak relevan. Prosesnya adalah bahwa pada waktu dilakukan penghitungan seluruh assets dan liabilitiesnya, bagaimana posisi suatu bank setelah diperhitungkan modalnya. Kalau ditemukan networthnya negatif, maka bank ini tidak solven. Dalam suatu program restrukturisasi bank semacam ini ditutup, kecuali ada pemilik modal yang bersedia menyelamatkannya dengan memasok modal baru sehingga menghilangkan networth yang negatif tadi.

 

Patokan utama penentuan penutupan suatu bank adalah sonven tidaknya suatu bank. Memang bank-bank yang mengalami masalah tidak solven biasanya terkait dengan berbagai macam masalah dan pelanggaran ketentuan kehati-hatian. Akan tetapi penutupannya tidak berdasarkan atas pelanggaran BMPK atau kalah kliring atau alasan lain lagi, melainkan kalau net worthnya sudah menjadi negatif. Kalau modal atau lebih tepat networth bank sudah negatif, maka bank tersebut tidak akan mampu membayar kewajiban-kewajibannya. Ini arti tidak solvennya suatu bank.. Setelah itu kalau dilihat lebih lanjut memang biasanya terungkap apa saja yang menyebabkan bahwa modal bank ini menjadi negatif. Biasanya faktor utamanya adalah besarnya kredit macet dan ini mungkin menyangkut kredit kepada grupnya, mungkin juga tidak. Sebenarnya hal-hal ini dijelaskan pada waktu penutupan, akan tetapi sebagaimana dalam berbagai hal lain penjelasan ini tidak terlalu diperhatikan atau tidak dipercaya oleh masyarakat karena kredibilitas aparat pemerintah yang pada waktu itu telah menurun drastis, mendekati hilang sama sekali⁶.

Alasan masing-masing bank secara individual

Dalam hal suatu bank merasa lebih baik dari yang lain memang susah untuk dijelaskan karena ini lebih menyangkut emosi dari pada keadaan objektif. Perasaan ini ditambah lagi dengan kekurang percayaan kepada aparat Pemerintah, sehingga apapun yang dilakukan Pemerintah tidak akan diterima oleh mereka ini. Inipun tentu dengan alasan yang masuk akal, mengapa kredibilitas Pemerintah menurun bahkan menghilang.

 

Sebagaimana digambarkan di atas, pernilaian mereka yang mengatakan bank A lebih baik dari bank B harus dalam arti setelah semua perhitungan dari seluruh assets dan liabilitiesnya dilakukan. Akan tetapi sulit untuk membandingkan kondisi kesehatan satu bank dengan bank lain, hanya dengan membandingkan masing-masing butir masalah, meskipun semua ini merupakan butir-butir penentu tingkat kesehatan atau kondisi bank. Ini berlaku apakah digunakan perbandingan pelanggaran yang dilakukan mengenai BMPK atau besarnya kredit macet atau kondisi kalah kliring, atau butir yang lain yang mempengaruhi kondisi kesehatan bank.

 

Yang paling pokok dalam penentuan penutupan suatu bank, sebagaimana disinggung di atas adalah kalau modalnya dalam arti netwoth sudah menjadi negatif. Terjadinya keadaan ini memang bisa disebabkan oleh portfolio assetnya, misalnya kreditnya banyak yang macet. Dalam ketentuan kredit yang macet harus dihadapi dengan penyisihan cadangan oleh bank tersebut. Penyisihan cadangan ini dapat mengurangi modal bank kalau sumbernya diambil dari pengurangan modal. Waktu dilihat lebih lanjut, mungkin saja kemacetan ini disebabkan oleh kredit yang diberikan kepada kelompoknya sendiri yang telah melanggar ketentuan BMPK. Karena kreditnya kepada kelompoknya sendiri, maka pengawasannya tidak ketat, karena itu menjadi macet, dan karena macet harus disediakan penyisihan cadangan. Jadi memang semuanya ini bisa berkaitan. Akan tetapi untuk membandingkan masing-masing pelanggaran ketentuan ini dengan keputusan penutupan bank memang tidak tepat.

 

Sebenarnya sedih juga bahwa sebagian dari pemilik bank tidak mengerti ketentuan-ketentuan ini. Bahkan pemilik bank yang memiliki banyak perusahaan lain mungkin lupa bahwa dia memiliki bank, dan baru mempelajari kondisi banknya karena banknya dicabut ijin usahanya. Yang nampaknya juga menarik adalah bahwa protes ini pada waktu penutupan 16 bank hanya datang dari dua buah bank yang melakukan penuntutan pada PTUN Menteri Keuangan dan Gubernur BI. Salah satu bank terebut waktu itu menggunakan argumen bahwa meskipun ada pelanggaran BMPK, akan tetapi pembiayaan tersebut adalah untuk proyek nasional. Ini jelas argumentasi yang membingungkan. Alasan penutupannya memang tidak karena pelanggaran BMPK per se, akan tetapi mengenai pelanggarannya ya tetap saja melanggar ketentuan. Akan tetapi masalah pelanggaran BMPK ini merupakan permasalahan tersendiri yang mengandung berbagai salah pengertian di masyarakat dan karena itu perlu diluruskan.

 

Tidak ada konspirasi

 

Mengenai isu adanya konspirasi dalam penutupan bank memang agak aneh. Isu ini dilancarkan melalui berbagi selebaran dan tulisan yang beredar di internet pada pertengahan bulan Nopember 1997, bahwa latar belakang penutupan bank ini adalah adanya suatu konspirasi untuk maksud politis; menutup bank-bank tertentu untuk mencemarkan nama keluarga Cendana atau untuk menyisihkan bank-bank milik pengusaha pribumi.

 

Hal ini memang agak terlalu jauh rupanya. Secara umum saya dapat mengemukakan bahwa mungkin dalam masyarakat yang transparansinya masih kurang, governance yang lemah pada sektor pemerintah maupun swasta, maka banyak pendapat atau pandangan yang dikemukakan di masyarakat hanya didasarkan atas prakonsepsi. Dalam keadaan demikian kecenderungan untuk analisis yang disesuaikan dengan selera yang membuat analisis menjadi meluas.

 

Saya melihat kecenderungan ini sebagai pencerminan dari perilaku yang mendasarkan pada 'tribalism'. Dalam sudut pandang demikian pendapat itu sangat ditentukan oleh sifat hubungan, apakah dalam satu kelompok yang sama atau tidak. Untuk mereka yang ada dalam kelompoknya semua dianggap baik atau benar, tidak mungkin salah. Kalau salahpun yang bersangkutan dapat dimaklumi, bahkan ikut menutupinya. Sebaliknya mereka yang diluar kelompok akan dipandang sebagai 'sub-human' bahkan mungkin 'non-human' atau 'musuh'. Karena itu mereka tidak mungkin benar, selalu salah dan kalau benarpun tidak akan diakuinya. Mereka yang bukan teman (diluar kelompok) 'boleh' diperlakukan apa saja, dari dicurigai sampai dilanggar hak asasinya⁷. Kelompok itu dapat berarti keluarga, suku, agama, daerah, profesi, kantor, dst.

 

Adalah aneh untuk mengatakan bahwa yang ditolong pada waktu terjadi 'run' atau yang tidak ditutup hanya bank milik non-pribumi dan bank-bank yang ditutup adalah ban-bank pribumi. Ini adalah tuduhan yang jelas mengada-ada. Atau hal ini diungkapkan dengan menggunakan konsep kepemilikan bank yang keliru. Seperti sebenarnya kurang tepat bagi seorang pemilik bank yang kepemilikannya hanya sebagian kecil atau pemilik minoritas tetapi mengatakan bahwa ban k tersebut adalah miliknya. Meskipun setiap pimilik saham ini memang secara hukum resmi pemilik, akan tetapi kurang tepat bagi pemilik minoritas, karena ada pemilik lain yang mayoritas, untuk mengatakan bahwa bank tersebut miliknya. Dalam hal Bank Andromeda sebenarnya lebih tepat kalau bank tersebut dikatakan sebagai milik pengusaha Prayogo Pangestu dan Henry Pribadi daripada milik Bambang Trihatmodjo, karena yang terakhir ini hanya pemilik saham minoritas saja⁸.

Di masyarakat juga beredar pendapat bahwa Gubernur BI waktu itu tidak melaporkan masalah bank-bank ini kepada Presiden. Argumen ini, meskipun waktu itu bisa dimengerti, tetapi terkesan aneh. Apakah ini berarti bahwa meskipun menurut ketentuan bank ini harus ditutup akan tetapi Presiden tidak akan merestuinya kalau diketahui siapa pemiliknya? Ini argumen yang absurd. Atau argumen ini hendak mengatkan bahwa keterangan yang ada itu tidak benar, sehingga seharusnya bank-bank tersebut tidak ditutup. Keduanya tidak tepat.

 

CATATAN PENUTUP

 

Dari uraian pendek ini ada beberapa hal yang dapat menjadi perhatian kita bersama berkaitan dengan pengalaman pelaksanaan pencabutan ijin usaha bank:

1. Saya orang yang percaya bahwa bank yang tidak solvent itu sebaiknya memang ditutup. Ini sudah saya ungkapkan pada waktu pengumuman kebijakan 3 September 1997 dan juga dalam wawancara saya sebelum krisis, terakhir pada waktu berjalannya sidang tahunan IMF-WB di Hongkong pada awal Okober 1997⁹. Sebagaimana saya utarakan, penanganan bank bermasalah ini dimulai dengan pendekatan kasus demi kasus yang panjang jalannya, besar biayanya, menimbulkan kontroversi dan akhirnya kurang efektif. Dilain pihak, penanganan secara tuntas bank bermasalah, seperti halnya dengan penanganan masalah yang mempunyai dampak penularan, contagious, memang harus dilakukan secepatnya. Semakin tertunda penyelesaiannya, semakin besar biayanya, semakin sulit masalah sosial-politiknya.
2. Kenyataan bahwa penutupan bank pada Nopember 1997 menimbulkan biaya sangat besar dalam bentuk menghilangnya kepercayaan yang justru ingin dikembalikan dengan langkah ini menggaris bawahi bahwa menghadapi bank bermasalah penyelesaiannya memang harus secepat mungkin (the sooner the better). Identifikasi masalah, pengakuan adanya masalah dan penyususnan program penyelesaian serta pelaksanaannya yang cepat dan konsisten merupakan kunci dari keberhasilan penyelesaian bank bermasalah atau restrukturisasi perbankan. Penutupan 16 bank pada bulan Nopember 1997 memang harus dilakukan. Akan tetapi persiapan dan pelaksanaannya serta tindak lanjutnya menuntut persiapan yang lebih matang. Setelah terjadi, sekarang bisa dikatakan bahwa penutupan bank pada waktu kepercayaan masih labil memang beresiko tinggi. Dilemanya adalah bahwa pada waktu kepercayaan masih baik, pada waktu tidak ada krisis, keadaan ekonomi masih baik, maka sulit sekali meyakinkan pihak-pihak yang tersangkut untuk mengambil keputusan menutup bank. Didorong untuk melakukan merger saja sulitnya bukan main, bagaimana diminta dilakukan penutupan (mudah-mudahan masyarakat ingat bahwa saya cerewet mengenai perlunya merger sebenarnya sudah sejak tahun 1995 dan diatas saya tunjukkan bahwa akhir tahun 1996 saya sudah mengusulkanmenutup sejumlah bank). Sedangkan pada waktu kepercayaan goyah keadaan sudah terlambat. Faktor penentuan waktu yang tepat ini sangat menentukan kerberhasilan tidaknya.

1. Banyaknya salah pengertian mengenai permasalahan yang pada dasarnya cukup kompleks yang menyangkut perbankan ini telah mempengaruhi efektif tidaknya langkah-langkah penyelesaian bank bermasalah. Mengenai hal ini meningkatnya transparansi, meningkatnya ketentuan tentang disclosure disertai dengan perbaikan governance pada sektor otoritas pengawasan maupun pemilik bank serta bankir dan nasabah tentu akan memperbaiki efektivitas langkah-langkah penyelesaian bank bermasalah, baik dalam hal restrukturisasi termasuk pembekuan atau pencabutan usaha atau penggabungan maupun rekapitalisasi bank-bank. Akan tetapi disini tetap harus diperhatikan salah satu pelajaran dari krisis bahwa "the sooner the better".
2. Sejarah penyelesaian bank bermasalah, apakah dinegara-negara Nordik, di A.S dengan Savings and Loan Associations, di Amerika Latin, semuanya tahun delapan puluhan atau di Asia akhir-akhir, ini menunjukkan bahwa biaya penyelesaian ini besar dan tidak bisa dihindarkan, artinya biaya ini harus dipikul. Akan tetapi masalahnya adalah, siapa yang harus memikul? Jelas pemilik bank harus bertanggung jawab, akan tetapi kalau dana tidak mencukupi bagaimana? Pada kebanyakan sistim yang berlaku akhirnya beban ini ditanggung oleh masyarakat melalui anggaran pemerintah. Inilah masalah sosial-politik yang sangat sulit untuk diterima karena menyangkut persoalan keadilan. Bagaimana mungkin, kan yang salah para pemilik bank dan nasabah bank yang menyelewengkan dana yang mereka pinjam, mengapa masyarakat harus memikulnya?
3. Dalam sistim kenegaraan sendiri memang terdapat potensi masalah yang sulit dipecahkan antara anggaran pemerintah yang ada dibawah jurisdiksi Departemen Keuangan dan Bank Sentral yang merupakan lembaga yang memberikan bantuan likuiditas perbankan. Dimanakah letak masalahnya, apakah pada prinsip atau dasar hukum yang dilanggar, atau dimana? Perdebatan antar lembaga yang harus menangani atau bertanggung jawab bisa timbul, tetapi mudah-mudahan disadari bahwa kita berbicara mengenai masalah nasional yang akhirnya harus diselesaikan oleh bangsa atau negara ini, bukang bangsa lain. Akuntabilitas masing-masing lembaga memang harus jelas, sehingga penentuan siapa yang bertanggung jawab ini bisa jelas pula. Akan tetapi dalam suasana yang kejelasan tanggung jawab lembaga itupun merupakan masalah waktu lalu, bagaimana kita bisa menentukan akuntabilitas ini. Tanpa kejelasan ini yang terjadi hanyalah perdebatan dimana berbagai pihak saling menuding siapa yang bersalah atau bertanggung jawab. Memang perdebatan bisa terus dilakukan, akan tetapi yang jelas biaya ini besar dan harus ada yang memikul. Semakin lama kita nantikan solusinya semakin besar biaya yang harus dipikul. Pembahasan yang berkepanjangan hanya akan memperlambat ditemukannya solusi masalah dan meningkatnya biaya yang harus dipikul yang semakin memberatkan implikasi sosial-politis mengenai siapa dan bagimana menaggung biaya tadi.

Cambridge MA, 14 Januari, 2000.

---

¹Ke 16 bank tersebut masing-masing adalah Bank Pinaesaan, Bank Anrico, Bank Andromeda, Bank Guna Internasional, Bank Umum Majapahit, Bank Kosagraha Semesta, Bank SEAB, Bank Dwipa Semesta, Bank Industri, Bank Astria Raya, Bank Harapan Sentosa, Sejahtera Bank Umum, Bank Jakarta, Bank Mataram Dhanarta, Bank Pacific dan Bank Citra Dhanamanunggal.

²Mengenai besarnya jumlah pengembalian dana nasabah, angka 20 juta rupiah hanya dilihat dari sudut kepantasannya saja. Pada waktu penutupan Bank Summa pengembalian dana nasabah ini adalah untuk 10 juta rupiah kebawah. Saya sendir mengusulkan 30 juta rupiah, akan tetapi keputusan Pemerintah adalah 20 juta rupiah.

³Indonesia memang memberikan jaminan seratus persen ke pada deposan dan kreditur bank yang ditutup mulai akhir Januari 1998 dengan program yang dikenal sebagai 'blanket guarantee'. Jaminan seratur persen terhadap dana nasabah apalagi kredit yang diberikan memang tidak lazim. Ini memang suatu jaminan yang diberikan dalam keadaan luar biasa, karena itu jangka waktunya juga dibatasi.

⁴Sebenarnya ini juga ironis; bahwa menempatkan dana pada bank-bank Pemerintah itu mungkin memang benar lebih terjamin pengembaliannya, akan tetapi kalau ini disebabkan karena anggapan bahwa bank-bank Pemerintah itu lebih sehat jelas tidak benar. Setelah pengumuman Pemerintah tentang hasilaudit pada bank-bank Pemerintah tahun 1999 baru diumumkan secara terbuka bahwa kondidi mereka semua tidak sehat.

⁵Sebagai salah satu contoh Warta Ekonomi membuat laporan tentang kinerja 31 bank yang dicurigai mengalami masalah (Warta Ekonomi, no 26/Th IX/17 Nopember 1997). Di media juga dilaporkan pendapat berbagai pakar yang mengatakan jumlah bank bermasalah yang jauh lebih banyak dari 16. Selain itu ada selebaran yang memuat nama-nama bank yang dikatakan mempunyai kinerja yang tidak sehat, entah siapa yang menyusun.

⁶Menteri Keuangan Mar'ie Muhammad dalam Sidang Paripurna DPR 10 Nopember 1997 menjelaskan adanya lima kriteria pencabutan ijin usaha suatu bank, yaitu aset bank yang tidak mencukupi untuk menutup kewajiban, besarnya kredit macet yang menyebabkan penghasilan bank tidak dapt menutup biaya operasi bank, berkurangnya kemampuan menghimpun dana dari pihak ketiga sehingga menggantungkan diri pada pasar uang antar bank yang berjangka sangat pendek,modal menjadi negatif dan teguran serta peringatan BI ( Suara Pembaruan, 10 Nopember 1997).

⁷Saya menggunakan analisis Profesor Arief Budiman, Capitalism, Tribalism and religion,, presentasi di Harvard University's Asia Center, Maret 1999 (mimeo).

⁸Kepemilikannya yang sebesar 25% dalam Banmk Andromeda adalah melalui suatu perusahaan yang 50% sahamnya dimilikinya. Karena itu secara gampangannya kepemilikannya pada bank tersebut hanya 50% dari 25% atau 12,5%. Sebenarnya yang lebih pantas mengaku pemilik adalah yang mempunyai saham secara mayoritas.

⁹Bisnis Indonesia, 5 Oktober 1997 memuat wawancara saya yang diberi judul Kalau nggak bisa, ditutup saja

Oleh : J. Soedradjad Djiwandono
Gurubesar tetap Ilmu Ekonomi, Universitas Indonesia
sumber  : http://www.pacific.net.id/pakar/sj/sekitar_penutupan_16bank1.html

Deposito Berjangka dan suku Bunga pada Bank Umum Pemerintah dan Bank Pembangunan Indonesia

Disamping deposito berjangka yang dimaksud pada Instruksi Presiden no. 28 tahun 1968, bank-bank umum pemerintah dan bank pembangunan indonesia menerima deposito berjangka waktu 18 bulan dan 24 bulan.

suku bunga ditetapkan sebagai berikut :

a. untuk deposito dengan jangka waktu kurang dari 3 bulan yaitu 6% (enam persen) setahun.

b. untuk deposito dengan jangka waktu 3 bulan, yaitu 9% (sembilan persen) setahun.

c. untuk deposito dengan jangka waktu 6 bulan, yaitu 12% (dua belas persen) setahun.

d. untuk deposito dengan jangka waktu 12 bulan, yaitu 15% (lima belas persen) setahun.

e. untuk deposito dengan jangka waktu 18 bulan, yaitu 21% (dua belas persen) setahun.

f. untuk deposito dengan jangka waktu 24 bulan, yaitu 24% (duapuluh empat persen) setahun.

pembayaran bunga deposito berjangka diatas tersebut dilakukan setiap bulan, dan hanya diperuntukkan bagi dana-dana yang bersumber dari dalam negeri.

terhadap deposito yang ditarik kembali sebelum jangka waktu berakhir berlaku ketentuan sebagai berikut :

1. deposito yang ditarik kembali sebelum jangka waktu penyimpanan satu bulan lampau tidak diberikan bunga, dan pemilik deposito dipungut biaya administrasi sebesar rp.$$$ dari jumlah deposito pokok.

2. deposito yang ditarik kembali sesudah satu bulan, tetapi kurang dari 3 bulan, diberi 4% (empat persen) setahun terhitung sejak tanggal pendepositoan.

3. deposito yang ditarik kembali sesudah 3 (tiga) bulan, tetapi kurang dari 6 bulan, diberi 6% (enam persen) setahun terhitung sejak tanggal pendepositoan.

4. deposito yang ditarik kembali sesudah 6 (enam) bulan, tetapi kurang dari 12 bulan, diberi 10% (sepuluh persen) setahun terhitung sejak tanggal pendepositoan.

5. deposito yang ditarik kembali sesudah 12 bulan, tetapi kurang dari 18 bulan, diberi 12% (dua belas persen) setahun terhitung sejak tanggal pendepositoan.

6. deposito yang ditarik kembali sesudah satu bulan, tetapi kurang dari 18 bulan, diberi 24% (duapuluh empat persen) setahun terhitung sejak tanggal pendepositoan.

jika ada deposito berjangka yang dananya berasal dari luar negeri maka bunga yang diberikan setinggi-tingginya 6% (enam persen) setahun